Стратегическое планирование бюрократов? ФЗ-№172, что делать …

https://ic.pics.livejournal.com/ss69100/44650003/1676964/1676964_300.jpg
О ХОДЕ РЕАЛИЗАЦИИ ФЗ №172 «О СТРАТЕГИЧЕСКОМ ПЛАНИРОВАНИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» от 28.06.2014

Вот уже более 4-х лет прошло со вступления в силу ФЗ-№172 «О стратегическом планировании в Российской Федерации» от 28.06.2014.

Каковы же результаты? Что сделано?

На десятках тысяч сайтов: президента, правительства, федеральных министерств и ведомств, регионов, муниципалитетов,… появляются различные многостраничные документы с названиями из перечня ФЗ-№172 о стратегическом планировании.

Однако их анализ показал, что данные в них несопоставимы, противоречивы, не целостны, не согласованы, одновременно избыточны и не полны, ошибочны, не взаимоувязаны, не сбалансированы,.. При этом не только между различными государственными структурами и документами, но и в одном документе между различными главами.

При архаичном документо-ориентированном подходе цель: создание целостной системы эффективного стратегического планирования развития страны, регионов, муниципалитетов, отраслей,.. – принципиально не достижима.

Для конструктивного системного решения данной проблемы G3-Консорциум и сетевое сообщество Net-Centric/Сете-Центрик в инициативном порядке коллективно создают и развивают сетецентрическую информационную платформу «G3-РОССИЯ» с системой стратегического планирования как неразрывной части стратегического и оперативного управления страной.

Стратегическое управление в проекте «G3-РОССИЯ» объединяет следующие аспекты:

• стратегия как динамический коллективно развиваемый образ будущего (цели, перспективы, риски, результаты);


• стратегия как позиция (социальная, политическая, экономическая, технологическая, ресурсная,..) субъекта в пространственном окружении (регион, страна, мир, отрасль) и временном состоянии (историческое, актуальное, прогнозное);


• стратегия как план взаимоувязанных согласованных действий с территориальной привязкой и персонификацией ответственности;


• стратегия как приём транспарентной сбалансированной непрерывной консолидации и координации оперативных мультицелевых усилий и ресурсов (в том числе финансовых) для оптимального достижения результата.

С одной стороны предлагаемая система стратегического планирования в проекте «G3-РОССИЯ» реализует сущностные требования ФЗ-№172, с другой стороны моделирование закона в едином информационном сетецентрическом управленческом G3-пространстве выявляет существенные критические проблемы реализации принятого закона и подзаконных актов.

Выделим 10 ключевых проблем ФЗ-№172 и подзаконных актов, которые нашли свое конструктивное решение в проекте «G3-РОССИЯ»:

1. Превалирование формы над содержанием и практическими результатами.

Предлагаемая в законе система стратегического планирования – по-чиновничьи «забюрокрачена» и по своей сути «документо-центрична». Она регламентирует управление неким бюрократическим документооборотом.

То есть в документе предлагается разрабатывать, рассматривать, утверждать, одобрять, согласовывать, регистрировать документы, осуществлять мониторинг и контроль реализации документов, с оформлением соответствующих документов о выполнении документов.

Справочно, немного статистики: в 15 главах и 47 статьях употребляются слова:

• «документ» – 210 раз,


• «Российская Федерация» – 771 раз,


• «субъект Российской Федерации» – 245 раз,


• «муниципальный» – 79 раз.

Необходимы новые современные информационные «живые» и «бесшовные» инструменты коллективной непрерывной согласованной деятельности по содержательному существу стратегического планирования – необходим переход от «документо-центричного» подхода к «смысло-центричному».

2. Нереализуемость правового регулирования стратегического планирования.

Как фактически на деле реализовать правовое регулирование стратегического планирования, если оно должно основываться на сотнях тысяч документов: «Конституции Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, а также принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, законами и другими нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами»?

Вопрос получился риторическим.

3. «Железобетонное» не жизнеспособное стратегическое планирование.

В законе жестко регламентировано: «стратегия социально-экономического развития Российской Федерации разрабатывается и корректируется на основе ежегодных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации,..», «Документы стратегического планирования подлежат обязательной государственной регистрации в федеральном государственном реестре документов стратегического планирования в порядке и сроки, установленные Правительством Российской Федерации» и т.п.

Как при сегодняшней высокой динамике научно-технического прогресса, вызовов, угроз, «волатильности», «турбулентности»,… реализовать эти требования?

Сегодня, с точностью до наоборот, необходимы инструменты обоснованной непрерывной и скользящей сбалансированной разработки взаимоувязанных стратегий и их корректировки (по потребности), релевантной изменениям приоритетов, внешних и внутренних условий.

4. Система стратегического планирования – это не иерархия и не «вертикаль власти».

Из миллионов заявленных участников стратегического планирования ещё можно выстроить иерархические «вертикали власти» и ответственности:

На федеральном уровне: Президент Российской Федерации; Федеральное Собрание Российской Федерации (Совет Федерации и Государственная Дума); Правительство Российской Федерации; Совет Безопасности Российской Федерации; Счетная палата Российской Федерации; Центральный банк Российской Федерации; федеральные органы исполнительной власти; иные органы и организации в случаях, предусмотренных нормативными правовыми актами, указанными в статье 2 настоящего Федерального закона.

На уровне субъекта Российской Федерации: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации; высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации); высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации; исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации; контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации; иные органы и организации в случаях, предусмотренных нормативными правовыми актами, указанными в статье 2 настоящего Федерального закона.

На уровне муниципального образования: органы местного самоуправления, а также муниципальные организации в случаях, предусмотренных муниципальными нормативными правовыми актами.

НО ошибочно думать, что скоординированные сбалансированные стратегические планы развития нашей страны можно разработать и реализовать, архаично формируя их в отдельных фрагментарных документах на соответствующих «уровнях»:

• ежегодное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации;


• стратегия социально-экономического развития Российской Федерации;


• стратегия национальной безопасности Российской Федерации,


• основы государственной политики,


• доктрины и другие документы в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации;


• документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках целеполагания по отраслевому и территориальному принципу, к которым относятся:


• отраслевые документы стратегического планирования Российской Федерации;


• стратегия пространственного развития Российской Федерации;


• стратегии социально-экономического развития макрорегионов;


• документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках прогнозирования, к которым относятся:

- прогноз научно-технологического развития Российской Федерации;

- стратегический прогноз Российской Федерации;

- прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период;

- бюджетный прогноз Российской Федерации на долгосрочный период;

- прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный период;

• документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках планирования и программирования, к которым относятся:

- основные направления деятельности Правительства Российской Федерации;

- государственные программы Российской Федерации;

- государственная программа вооружения;

- схемы территориального планирования Российской Федерации;

- планы деятельности федеральных органов исполнительной власти.

• К документам стратегического планирования, разрабатываемым на уровне субъекта Российской Федерации, относятся:

- документ стратегического планирования, разрабатываемый в рамках целеполагания, – стратегия социально-экономического развития субъекта Российской Федерации;

- документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках прогнозирования, к которым относятся:

а) прогноз социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на долгосрочный период;

б) бюджетный прогноз субъекта Российской Федерации на долгосрочный период;

в) прогноз социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на среднесрочный период;

- документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках планирования и программирования, к которым относятся:

а) план мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации;

б) государственные программы субъекта Российской Федерации;

и) схема территориального планирования субъекта Российской Федерации.

• К документам стратегического планирования, разрабатываемым на уровне муниципального образования, относятся:

- стратегия социально-экономического развития муниципального образования;

- план мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования;

- прогноз социально-экономического развития муниципального образования на среднесрочный или долгосрочный период;

- бюджетный прогноз муниципального образования на долгосрочный период;

- муниципальная программа.

Если этот перечень документов умножить на соответствующее количество министерств и ведомств, регионов и муниципалитетов – вы получите число документов, противоречащее здравому смыслу!

5. Нереализуемость заявленных принципов стратегического планирования.

Как предполагается поддерживать в сотнях тысяч фрагментарно разрабатываемых документах стратегического планирования (главы 4,5,6,7,8,9,10,11 закона) следующие принципы: «единства и целостности, разграничения полномочий, преемственности и непрерывности, сбалансированности системы стратегического планирования, результативности и эффективности стратегического планирования, ответственности участников стратегического планирования, прозрачности (открытости) стратегического планирования, реалистичности, ресурсной обеспеченности, измеряемости целей, соответствия показателей целям и программно-целевом принципе»?

Вопрос опять получился риторическим.

6. Архаичное информационное обеспечение стратегического планирования.

В законе федеральная информационная система стратегического планирования ориентирована на автоматизацию архаичной «бумажной» деятельности бюрократа:

«Федеральная информационная система стратегического планирования используется в целях:

1) государственной регистрации документов стратегического планирования;

2) ведения федерального государственного реестра документов стратегического планирования;

3) мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования;

4) мониторинга и контроля показателей социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации;

5) мониторинга эффективности деятельности участников стратегического планирования;

6) доступа участников стратегического планирования, юридических и физических лиц к документам стратегического планирования, осуществляемого с использованием единой системы идентификации и аутентификации;

7) разработки, общественного обсуждения и согласования проектов документов стратегического планирования;

8) информационно-аналитического обеспечения участников стратегического планирования при решении ими задач тратегического планирования.

Создаётся впечатление, что данную часть закона писали группа кладовщиков(электронные хранилища документов), библиотекарей (регистрация и каталогизация документов) и почтальонов (сбор, передача).

При таких отсталых методах использования прогрессивных информационных технологий руководство (страны, отрасли, региона, корпорации…) НИКОГДА не получит целостной стратегии, достоверного (с максимальной степенью вероятности) и превентивного ситуационного анализа и качественного прогноза для принятия обоснованных, оптимальных, жизненно важных решений.

Комплексная безопасность страны – не реализуема.

Но Минэкономразвития России уже подготовило Постановление от 25 июня 2015 года №631в, которое «бетонирует» этот подход.

7. Мониторинг реализации стратегии как «посмертный» мониторинг «средней температуры по стране».

В ФЗ-172 опять фигурирует унаследованный из тысяч устаревших законов метод мониторинга реализации стратегического планирования, который осуществляется «на основе комплексной оценки основных социально-экономических и финансовых показателей, содержащихся в документах стратегического планирования», «по достижению в установленные сроки запланированных показателей социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации».

Однако, все уже давно научились обеспечивать нужные «показатели», на всех уровнях, во всех структурах и плодить ежегодные «посмертные» доклады, отчёты и другие документы! Проблем с ними не будет!

Президенту по-прежнему придётся «на ручном» управлении оперативно реагировать и на ЦБ, и на космодром «Восточный», и по регионам, и по олигархам,..

8. Презумпция «виновности» руководителей всех уровней.

Каким образом руководители всех уровней (от президента и далее) реализуют полномочия (определённые для них законом в статье 10) и «согласованность и сбалансированность документов стратегического планирования»?

9. Отсутствие ответственности.

Презумпция «виновности» руководителей всех уровней с лихвой компенсируется отсутствием конкретной ответственности:

Глава 14. Ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов в сфере стратегического планирования

Статья 45. Ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов в сфере стратегического планирования

Лица, виновные в нарушении законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов в сфере стратегического планирования, несут дисциплинарную, гражданско-правовую и административную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Вот и всё об ответственности.

А так как закон в принципе не о стратегии, а о документах: «Глава 13. Реализация документов стратегического планирования», то все как-нибудь нужные документы своевременно сформируют, опубликуют, зарегистрируют и сдадут на хранение.

10. Нет мировых аналогов

Стратегическое планирование, эффективное сбалансированное управление развитием страны, регионов, отраслей,.. – остро актуальная задача не только нашей страны, но и всего мира. Не у кого «подсмотреть и списать», нет мировых аналогов. Необходимо быть пионером.

Итак, ФЗ-№172 «О стратегическом планировании в Российской Федерации» от 28.06.2014 содержит ряд концептуальных проблем.

G3-Консорциум и сетевое сообщество Net-Centric/Сете-Центрик (около 150 структур) предлагают целостную сетецентрическую информационную систему управления страной «G3-РОССИЯ» на основе российских инновационных технологий Глобального Гносеологического Графа (Global Gnoseology Graph, G3, GGG).

Это позволит провести комплексную качественную модернизацию всех «лоскутных» систем госуправления (в том числе СРСЦ, НЦУО, Систему стратегического планирования, ГАС «Управление», «Электронный Бюджет», ГАС ГОЗ, ФГИС ТП, ЕГАИСЗ, СМЭВ и других).

Проект «G3-РОССИЯ» учитывает, что Россия находится в экстремальных политических, финансово-экономических, социальных, технологических, ресурсных, географических и т.п. условиях и позволит парировать различные спектры потенциальных угроз.

Проект «G3-РОССИЯ» – новая управленческая и экспертная среда – динамический мобильный (распределённый) ситуационный центр нового сетевого типа, где руководители федеральных и региональных органов власти получают релевантную взаимоувязанную информацию для принятия оперативных, тактических и стратегических сбалансированных решений в интересах страны и регионов с возможностью моделирования и прогнозирования будущих сценариев и ситуаций.

Целостная информационная сетецентрическая система «G3-РОССИЯ» включает широчайший функционал:

концептуального, доктринального, стратегического сбалансированного целостного планирования развития отраслей, регионов, страны; программно-целевого управления общественными финансами; многолетнего скользящего бюджетирования, ориентированного на результат; стратегического и оперативного управления исполнением государственных программ и инвестиционных проектов; управление государственными заданиями на выполнение государственных услуг и работ; управление государственным имуществом; управление персоналом, трудовыми ресурсами; управление результатами научно-технической деятельности и объектами интеллектуальной собственности; управление государственной информационной инфраструктурой; госзаказ, контрактная деятельность, бухгалтерский, управленческий и налоговый учёт, управление государственными корпорациями (в том числе баланс реализации газа всей страны, расчеты за транспортировку нефти), учреждениями, предприятиями, казенными заводами и многие-многие другие задачи госуправления (детальней можно ознакомиться на интернет ресурсах ).

Особо хотелось бы отметить формируемую и развивающуюся в «G3-РОССИЯ» действующую модель законодательного пространства России (в отличие от простых текстов с поиском – системы типа «Гарант», «Консультант»). Единая целостная правовая модель в «G3-РОССИЯ» позволяет выявлять противоречивость, несовершенство, неисполнимость, коррупционность законов страны.

Единая виртуальная модель управления страной «G3-РОССИЯ» позволяет увидеть архаизм всей архитектуры государственного и муниципального управления, рассмотреть различные варианты и обоснованность реструктуризации, создать технологию осознанного реинжиниринга, гармонизировать методы централизации и децентрализации управления, минимизировать потоки данных, оптимизировать организационные структуры, повысить эффективность управления ресурсами и процессами, сбалансировать цели и методы управления и т.п.

G3-систему можно рассматривать как новую инфраструктурную и инструментальную основу обеспечения сетецентрического управления совместной деятельностью (система распределённого принятия решений) и «бесшовного» информационного взаимодействия членов ЕВРАЗЭС, БРИКС, ШОС, ОДКБ и других.

Что остро актуально в сложившейся геополитической ситуации и приоритетного выполнения государственных решений по импортозамещению, техперевооружению и глобальному продвижению российских прорывных опережающих продуктов и технологий, адекватных размерности и многофакторности задач и глобальным вызовам и угрозам.

На основе имеющегося научно-практического задела предлагаем уже на первом этапе в сетецентрической системе «G3-РОССИЯ» обеспечить возможность оперативного и адекватного стратегического планирования на стадиях целеполагания, прогнозирования, программно-целевого проектирования, программирования, мониторинга и контроля реализации направлений устойчивого развития России

При этом предлагается использовать уже существующие избыточные коммуникационные и вычислительные ресурсы созданных федеральных информационных центров.

Теория, G3-технологии, G3-продукты и реализованные проекты успешно прошли неоднократные международные и российские экспертизы: IBM, NATO RTO, NATO SPS, институты Китайской Академии наук, GartnerGroup/Market-Visio, МБРР, TASIS, WORLD BANK, МО РФ, ФСБ РФ, МВД РФ, Минфин России, Математический институт им. В.А. Стеклова РАН , ФГУП ЦИТиС, ВНИИНС, МО Интер-ЭВМ, Институт проблем управления им. В.А. Трапезникова РАН, ФГУП ГосНИАС, ФГУП НИИАА им. Семенихина, ФГУП «СистемПром», МГУ им. М.В. Ломоносова, РЭА им Г.В. Плеханова, МИРЭА и многие другие.

На основании результатов экспертиз и отзывов можно утверждать, что предлагаемые технологии не имеют мировых аналогов и на 5 – 10 лет превосходят уровень мировых фундаментальных исследований.

GGG-технологии обладают лицензионной чистотой и прошли регистрацию в Роспатенте. Ряд разработчиков удостоены Премии Правительства РФ в области науки и техники за исследование, разработку и внедрение в промышленность инновационных GGG-технологий.

Считаем промедление детальнейшего объективного рассмотрения вопроса о применении и всемерном развитии сетецентрических GGG-систем – фактом, противоречащим государственной политике и решениям Президента и Правительства РФ.

М.Н. Хохлова,
член экспертного совета
при Государственной Думе Федерального собрания РФ
по вопросам развития информационных технологий.

***

Источник.