Феномен “вращающихся дверей” как парадигма корпоратократии США

В настоящее время феномен «вращающихся дверей» как парадигма фактически действующей корпоратократии в США становится наиболее обсуждаемой темой в научных и исследовательских кругах. Ее интерес вызван кардинальной «перестановкой» полномочий государственных служащих, переходящих работать в частные компании и лоббистские фирмы.

При этом актуальность выбранной для исследования темы обоснована тем, что в США, по разным подсчетам, более полутысячи бывших конгрессменов оказались вовлечены в коррупционную деятельность. В этой связи, феномен «вращающиеся двери» можно рассматривать как «легализован ную» форму коррупции.

Современные теоретико-методологические трактовки понятия «вращающиеся двери» («Revolving door»).
В настоящее время проблема «вращающихся дверей» (ВД) становится широко обсуждаемой в США. В этой связи, изучение данного феномена как составной части парадигмы корпоратократии приобретает особую актуальность.
Термин «Revolving door» (в переводе – «вращающаяся дверь») – это политика, при которой парламентарии, чиновники высшего ранга, генералы министерства обороны и высшие офицеры специальных служб после окончания срока их полномочий переходят с государственной службы в частный сектор.

В современной научной литературе к анализу теоретико-методологических оснований термина «Revolving door» подходят зарубежные ученые, чьи труды заслуживают отдельного рассмотрения. Среди них F. Silano [18], H. Jabotinsky [9], M. Law, C. Long [14] и др.
По мнению авторов, более функциональными для аналитической работы и наиболее глубоко раскрывающим онтологическую сущность этого термина являются определения зарубежного исследователя Д. Циннбауэра и российского исследователя А.Б. Белоусова.
Д. Циннбауэр пишет, что «вращающиеся двери» – это переход элиты с высших должностей в государственных органах и структурах на руководя щие посты в частных компаниях» [7]. «Вращающиеся двери» упрощают взаимодействие государства и бизнеса, обеспечивая последним «административные ресурсы», способствующие улучшению позиций компаний на рынке.
Также существует практика привлечения к работе Правительственными структурами экспертов «мозговых центров», и переход политиков, покидающих должности на работу в эти же «мозговые центры».

Второй по значимости дефиницией данного термина предлагается А.Б. Белоусовым. Он пишет, что «вращающиеся двери, это когда бывшие законодатели или чиновники переходят на работу в лоббистские фирмы или корпорации и используют свои знания и связи для продвижения интересов клиентов в государственных структурах» [1].

Важно отметить значимость для раскрытия темы вышеуказанных определений. Во-первых, определение Д. Циннбауэра полно и глубоко объясняет существо феномена «вращающихся дверей», то есть каким образом осуществляется процедура перехода элит в частные компании. Во-вторых, определение А.Б. Белоусова в более краткой, но конкретной форме выводит
«схему» перехода законодателей в частные фирмы.

Явление «вращающихся дверей» получило повсеместное распростране ние во многих странах, однако больше всего внимания его изучению уделяется в США и Европейском союзе. В мировой практике оно известно также и под другими названиями: во Франции переход на работу в частный сектор чиновников называется пантуфляжем («надевание домашних туфель») [10], а в Японии – амакудари («спускание с небес») [6]. В данной работе мы сконцентрируемся на проблеме вращающихся дверей в США.

Ряд исследователей при изучении феномена «вращающихся дверей» склонны оценивать это явление как близкое или синонимичное коррупции. В этой связи, одним из главных вопросов заключается в том, каким образом коррупция и лоббизм влияют на политические решения властей США. Так, Майкл Джонстон полагает, что если бизнес и лоббистские группы обещают законодателям вполне законное трудоустройство в будущем, то «вращающиеся двери» становятся частью институциональной коррупции, в рамках которой происходит легальное систематическое и стратегическое влияние. Такое влияние ослабляет институты путем замещения их задач и снижает общественное доверие к ним [12].

Вместе с тем, Элиз Брезис и Джоэль Кариолль трактуют «вращающиеся двери» в рамках понятия легальной коррупции как усилий по формированию политики в интересах компаний и индивидов, осуществляющихся квазиюридически через лоббизм, финансирование избирательных кампаний и прочие сомнительные механизмы. В своей экстремальной форме легальная коррупция грозит привести даже к «захвату государства» (state capture), что чревато огромными потерями для общества [5].

Коррупционные угрозы заставляют власти США реагировать и предпринимать попытки ограничить процесс «вращающихся дверей». 15 сентября 2007 г. Президент США Джордж Буш подписал «Закон о честном лидерстве и открытом правительстве» (Honest Leadership and Open Government Act of 2007), который стал дополнением к «Закону о раскрытии лоббистской деятельности» от 1995 г. (Lobbying Disclosure Act of 1995) и был направлен на снижение негативных эффектов от вращающихся
дверей [15].

Это была не первая попытка в истории приостановить вращающиеся двери в США. Немногим раньше затруднить переход бывших конгрессменов и чиновников пытался Президент США Билл Клинтон, который предлагал ввести довольно длительный запрет – пять лет, в течение которого конгрессменам было бы запрещено заниматься лоббистской деятельностью, однако он был отменен всего спустя месяц.

После его принятия, согласно закону 2007 г., для представителей законодательной власти вводился «охлаждающий период» – период, в который они под угрозой уголовного преследования не могли заниматься лоббизмом, предоставлением юридических услуг или любой другой деятельностью по продвижению чьих-либо интересов в Конгрессе США. Для членов Палаты Представителей и для высших функционеров Конгресса этот сроксоставил один год, для сенаторов – два года. Данные ограничения не распространялись на продвижение интересов государственных или местных органов власти, кандидатов, партий или иных политических структур.

Таким образом, в зону действия закона попадали исключительно интересы бизнеса. Всем этим категориям запрещалось заниматься представительством иностранных интересов в американском правительстве, а также оказывать консультационные услуги, которые могли бы повлиять на любое решение любого органа власти. Поскольку им был обеспечен доступ к информации, не подлежащей разглашению согласно «Акту о свободе информации» – Freedom of Information Act… (1966), им было также запрещено участвовать в ряде договорных отношений и переговорах, в которых они могли бы ее использовать в течение одного года после ухода из Конгресса. Наконец, по общему правилу для бывших сенаторов или членов Палаты Представителей доступ к залам заседаний открыт, однако если они являются зарегистрированными лоббистами, представляют интересы иностранных агентов или каких-либо иных организаций, которые пытаются оказать влияние на законотворческий процесс, подобный доступ для них ограничивается [16]. Аналогичные меры вводились и в отношении ряда категорий чиновников.

В одном из первых указов, подписанных Президентом Бараком Обамой на следующий день после своей инаугурации, 21 января 2009 г. (Executive Order 13490 of January 21, 2009), ограничения для пользования «вращающимися дверьми» чиновниками высших административных уровней (senior executive service) были ужесточены еще больше. Для них «охлаждающий период» был продлен до двух лет, но, кроме этого, было запрещено заниматься лоббизмом в отношении Администрации до окончания срока ее полномочий. Все они подписывали соответствующее этическое соглашение
при приеме на работу [11]. Эти меры оказали негативное влияние на рынок лоббизма в целом [8; 17]. Если в 2009 г., когда Обама стал Президентом, число зарегистрированных лоббистов составляло 13 729 человек, то в 2016 г., накануне его ухода, их число снизилось до 11 172. Траты на лоббизм за это время также сократились, пусть и не так значительно – с 3,50 млрд
долл. до 3,15 млрд долл.

Некоторые американские компании, осознавая общественную обеспокоенность проблемами, которые вызывают бесконтрольные и сомнительным образом мотивированные переходы чиновников в коммерческий сектор и наоборот, передают сведения о них в открытый доступ. Так поступила, например, компания Google, создав специальный сайт Google Transparency
Project. Наряду с информацией о встречах с представителями Белого Дома на нем есть специальный раздел – Google`s Revolving Door (US). С момента избрания Барака Обамы по состоянию на 2016 г. всего компания насчитала 258 случаев перехода (сравните с 299 случаями в пяти крупных банках США за последние 80 лет) с участием 251 фигуранта.

Статистика показы вает, что практика перехода на работу из правительства в Google более чем в 3 раза превышает практику трудоустройства сотрудников компании в правительстве: 197 и 61 случай соответственно. При этом статистика кадровых взаимоотношений Google и Белого дома прямо противоположная: Белый дом больше привлекал на работу сотрудников Google, а не наоборот – 31 и 22 случая соответственно. Сферы, в которых наметилось кадровое сотрудничество Google и Белого дома, довольно обширные: безопасность и кибербезопасность, наука и технологии, дипломатия, финансы и мн.др.

С приходом в Белый дом Дональда Трампа «вращающиеся двери» стали функционировать гораздо активней. Компания Goldman Sachs, которая, как мы выяснили выше, на протяжении 80 лет больше всего пользовалась «вращающимися дверями», сумела провести в Белый дом на серьезные позиции шесть человек. Среди них Секретарь казначейства США Стивен Мнючин, директор Национального экономического совета и он же бывший президент Goldman Sachs Гарри Кон, старший советник по экономическим инициативам Дина Пауэлл, главный стратег Стив Бэннон, а также скандально известный директор по коммуникациям Энтони Скарамуччи[19].

Как минимум трое занимали ключевые должности в сфере экономики: Мнючин, Кон и Пауэлл. С приходом этих людей политика Трампа стала разительно отличаться от той, что декларировалась им во время своей предвыборной кампании. Например, Дональд Трамп с подачи Стива Бэннона сегодня гораздо лояльнее относится к проблеме оффшоров и перевода производства за границу, вследствие чего происходит сокращение рабочих мест в США. Между тем, репутация Goldman Sachs серьезно пострадала в конце нулевых, когда компания оказалась в эпицентре случившегося в 2008 г. кризиса. Ее убытки в IV квартале того же года составили 2,1 млрд долл.; несмотря на это, банк выплатил в 2009 г. в виде бонусов 23 млрд долл. Это позволило журналистам издания Rolling Stones назвать Goldman Sachs «гигантским спрутом-кровопийцей, опутавшим своими щупальцами человечество, без устали вгрызающимся окровавленной пастью во все, чей запах похож на запах денег» [2; 3; 20].

Неудивительно, что столь солидное представительство Goldman Sachsв администрации Дональда Трампа вызвало резко негативное отношение. Сенатор Элизабет Уоррен шутила на этот счет, что «в администрации Трампа работает достаточно выходцев Goldman, чтобы открыть филиалв Белом доме, а идея переподчинить экономику страны руководителям ком
пании может вызывать только тошноту» [20].

Таким образом, проблема «вращающихся дверей» проявилась на новом витке политического развития США. Законодательные ограничения, хоть и внесли свое позитивное влияние, на данный момент не смогли урегулировать все возможные варианты переходов и их негативные последствия, поскольку введение «охлаждающего периода» для конгрессменов и чинов
ников не ограничивает обратное движение кадров. Количество таких переходов, как можно увидеть на примере Google, остается довольно внушительным, и они (это показывает деятельность Goldman Sachs) могут касаться ключевых позиций в экономике. Опыт работы в государственных органах власти является для работодателей в сферах, зависящих от государственного регулирования, серьезным аргументом при приеме на работу.
Законодательство не успевает за всеми трендами в отношениях между корпоративными работодателями и бывшими представителями госструктур.

В данном исследовании мы ограничились рассмотрением «лоббистских дверей» в США, однако с подобной проблемой сталкиваются государства всего мира, в том числе и Россия. Есть сомнения в том, стоит ли перенимать американский опыт и вводить в России «охлаждающие периоды», как это предлагали авторы доклада «Лоббизм в США» [13], поскольку на данный
момент даже такой обширный̆ феномен, как лоббизм, не получил своего законодательного регулирования и продолжает находиться за рамками закона. Тем не менее, без внимания к проблеме вращающихся дверей она будет становиться все более значимым коррупциогенным фактором.

В рамках настоящего исследования особо стоит выделить влияние «вращающихся дверей» на национальную безопасность США. В качестве примера можно привести аналитический «мозговой центр» – «Team – B».
Под «Team B» подразумевалась команда внештатных экспертов, помогающих ЦРУ взглянуть на альтернативную точку зрения, по оценкам стратегических систем вооружения СССР, в то время как под «Team A» подразумевались штатные аналитики ЦРУ. Именно необходимость в конкурентной оценке и подтолкнуло к созданию подобной команды.
В состав группы «Team – B» входили такие известные «ястребы» американской политики как Ричард Пайпс, Фой Колер, Пол Вулфовиц и др.Именно они успели задействовать себя и в государственном, и в корпоративном секторе. При этом, лоббируемые интересы частного сектора, привели к занижению оценок по ядерной безопасности США в 1980-е годы,

Феномен «вращающихся дверей» как парадигма корпоратократии США что, в свою очередь, «подстегнуло» к наращиванию гонки вооружений внутри США, и как следствие, к большим заказам со стороны государства на ВПК США [20].

Выводы. Таким образом, феномен «вращающихся дверей» стал нормой политики Запада, что непременно является одним из элементов корпоратократии, сложившейся в Западном политическом дискурсе. Как следствие, «вращающиеся двери» являются легализацией коррупции в Западной модели взаимодействия государства с частными компаниями. На сегодняшний день в Российской Федерации феномен «вращающихся дверей» недостаточно изучен и не проявил себя по сравнению с Западной системой.

(с) Р. Ромачев, А.Тимофеева (статья из журнала "Вопросы политологии")

Комментарий редакции

Основные тезисы статьи:

1. "Вращающиеся двери" – это переход бывших госслужащих на работу в частные компании и лоббистские фирмы, где они используют свои связи и опыт для продвижения интересов новых работодателей.

2. Это явление рассматривается как форма легализованной коррупции, так как позволяет компаниям оказывать влияние на принятие политических решений.

3. В США предпринимались попытки законодательно ограничить "вращающиеся двери", но они не привели к желаемому результату.

4. Приводятся примеры влияния "вращающихся дверей" на экономическую политику при администрациях Обамы и Трампа.

5. Отмечается, что это явление недостаточно изучено в России и пока не проявило себя в такой степени, как на Западе.

Вывод:
Феномен "вращающихся дверей" действительно является проявлением корпоратократии и легализованной формой коррупционных связей между государством и бизнесом в США. Несмотря на попытки ограничить это явление, оно продолжает оказывать существенное влияние на принятие политических решений в интересах крупного бизнеса.