Бюджет-2016: секвестр под занавес

В пятницу депутаты Госдумы рассмотрели законопроект об уточнении параметров федерального бюджета на текущий год. Законопроект в первом чтении был одобрен, однако прозвучало множество замечаний, которые должны быть учтены при доработке.

Денег нет. Что делать?

Министр финансов Антон Силуанов, выступавший в Думе в качестве официального представителя российского правительства, напомнил, что в текущем году бюджет уточняется впервые, в то время как в предыдущие годы поправки в закон о бюджете вносились, как минимум, дважды в год. Весной 2016 года параметры бюджета корректировать не стали из-за высокой волатильности экономической ситуации: никто не знал, как поведут себя цены на нефть и курс рубля. Нынешние уточнения в бюджет (напомним: речь идёт о бюджете на текущий год, то есть на оставшиеся два месяца; бюджет на 2017-2019 годы будет рассматриваться позднее – profiok.com) базируются на параметрах, значения которых Минфину известны «с большой вероятностью».

Цена нефти, по понятным причинам серьёзно влияющая на доходную часть бюджета, будет оцениваться из расчёта 41 доллар за баррель. ВВП оценивается со снижением на 0,6% до конца года. Уровень инфляции на конец года Минфин оценивает в 5,8 процента (этот оптимистичный прогноз вызывает у экспертов серьёзный скепсис; на сегодня уровень инфляции по официальным оценкам составляет 6,4% – profiok.com).

Дефицит бюджета сейчас превышает три триллиона рублей. Доходов недополучено на 370 миллиардов рублей. При этом бюджетные расходы, прежде всего в социальной сфере, не сокращались, что в итоге приводит к ещё большему дефициту бюджета. В то же время есть направления, куда до конца текущего года необходимо направить дополнительные средства. Это пенсионный фонд и оборонная промышленность, предприятия которой не в состоянии самостоятельно выполнить обязательства по кредитам, взятым на исполнение заданий ГОЗ. По словам единоросса Андрея Исаева, в этой ситуации остаётся три возможных варианта действий. Первый путь – залезть в Резервный фонд, тогда его содержимое будет растрачено до конца, и проблема через несколько месяцев встанет снова. Второй путь – включить печатный станок, тем самым усиливая инфляцию, обесценивая пенсии и отбирая у предприятий оборотные средства. Третий вариант – сокращать расходы. Именно этот вариант и предложен в законопроекте, представленном Минфином.

По словам Антона Силуанова, подготовленный законопроект решает сразу несколько задач. Прежде всего, бюджет «подстраивается под понятную макроэкономическую конъюнктуру». Кроме того, государство берётся исполнить взятые на себя социальные обязательства. Третья задача – помощь оборонным предприятиям, связанная с их обязательствами по кредитам. Кроме того, необходимо понять, от каких данных следует отталкиваться и каких направлений придерживаться при утверждении трёхлетнего бюджета на 2017-2019 годы.

Суть изменений

Итак, прогноз социально-экономического развития на 2016 год был уточнён, и на его основе правительство подготовило предложения по корректировке годового бюджета.

Правительство предлагает сократить доходы на 369,9 миллиарда рублей и увеличить расходы на 304 миллиарда рублей. Дефицит бюджета в этих условиях составит 3,7 процента от ВВП (ранее планировалось три процента – profiok.com).

Антон Силуанов пояснил, что одновременно наблюдается постепенное повышение устойчивости бюджета по отношению к внешнеэкономическим факторам, включая цены на энергоносители. Так, в бюджете снижается доля нефтегазовых доходов и так называемый ненефтегазовый дефицит, который уже сейчас ниже запланированного. Основная часть ненефтегазовых доходов – дивиденды от приватизации «Роснефти» и повышения собираемости налогов.

Что касается расходов, то основные статьи, по которым они будут увеличены, таковы. Во-первых, в целях сохранения объёма выплачиваемых пенсий предлагается направить 204 миллиарда рублей в Пенсионный фонд. Во-вторых, из-за того, что для «опережающего финансирования» оборонных предприятий были использованы кредитные схемы, оборонка выполнила ГОЗ, однако у предприятий ОПК образовалась задолженность перед коммерческими банками, превышающая триллион рублей. Предлагается погасить значительную часть этой заложенности – 800 миллиардов рублей. Оставшийся долг останется до 2020 года, но правительство рассчитывает, что эта мера позволит оборонным предприятиям развиваться дальше, в том числе расширять выпуск гражданской продукции и продукции двойного назначения. Вот почему, пояснил Силуанов, в бюджете выросла закрытая часть расходных статей.

Заметим, что Минфин отмечает нехватку дисциплины у предприятий ОПК, для которых предусмотрено предоставление государственных гарантий по кредитам. Идёт октябрь, а выборка этих гарантий идёт очень медленно. Похоже, что основная волна обращений в министерство финансов пойдёт в конце декабря, что создаст дополнительные проблемы, посетовал Антон Силуанов. Вопрос можно решить в рабочем порядке, если действовать своевременно.

Планируется также перераспределить так называемые «недоведённые лимиты», то есть средства, которые остались у министерств и по которым не были заключены никакие контракты. Сейчас это в общей сложности 42,5 млрд рублей.

Антон Силуанов подчеркнул, что решений о дополнительном расходовании средств Резервного фонда принимать не предполагается. На конец года в Резервном фонде должно остаться около 1,1 триллиона рублей, в Фонде национального благосостояния – 3,1 триллиона рублей. Эти средства можно будет использовать в будущем.

Самая неприятная часть изменений – сокращение расходов по некоторым статьям. Понятно, что при падении доходов и росте расходов по одним направлениям, нужно урезать расходы по другим. Так, предлагается снизить расходы на реализацию государственных программ: «Развитие образования» – на 9,2 миллиарда рублей, «Развитие здравоохранения» – на 16,9 миллиарда рублей, «Социальная поддержка граждан» – на 22,4 миллиарда рублей и так далее. Наибольший объём сокращения ассигнований планируется по статье «Инновационное развитие и модернизация экономики»: это около 250 миллиардов рублей. Антон Силуанов пообещал, что все госпрограммы будут реализованы, но с отсрочкой по времени: «Мы их всё равно выполним, но чуть попозже».

Критика и пожелания: режем по живому?

Во время обсуждения Силуанова спросили, насколько реальна оценка инфляции в 5,8 процентов. Цены на товары и услуги растут гораздо более высокими темпами, заметил представитель фракции ЛДПР Александр Курдюмов. Глава Минфина ответил, что «уровень роста цен имеет тенденцию к замедлению» и что он считает прогнозную оценку инфляции «вполне адекватной». Председатель Счётной палаты Татьяна Голикова с этой оценкой согласилась, правда, заметив, что для этого инфляция не должна увеличиваться быстрее, чем на полпроцента в месяц.

Впрочем, у Счётной палаты к представленному документу оказалось много вопросов, и по основным оценкам тоже. Так, выяснилось, что запланированный Минфином рост ВВП по отношению к 2015 году означает не то, о чём хотелось бы думать. Цифры поменялись потому, что изменилась методология расчётов, а также данные Росстата по 2015 году. Если считать «по-старому», то ВВП в 2016 году не вырастет, а снизится. Кроме того, по оценкам Счётной палаты возможно значительное падение потребительского спроса и потока инвестиций. Как следствие, ВВП может оказаться намного ниже, а это один из основных параметров при формировании бюджета.

Татьяна Голикова заявила, что запланированное в законопроекте уменьшение доходов могло бы быть меньше, если бы были учтены резервы оптимизации, например, неизрасходованные средства на реализацию целевых программ. Можно сократить расходы на обслуживание госдолга. Можно сократить дебиторскую задолженность по линии налоговой службы – это начисленные, но не взысканные с налогоплательщиков суммы. Кроме того, в доходной части бюджета не учтены доходы от поступления НДС и дивидендов по Роснефтегазу.

Голикова также обратила внимание парламентариев на тот факт, что законопроект предусматривает право правительства на расходование триллиона рублей из Резервного фонда «на случай непоступления доходов». Этот триллион, пояснила Голикова, уже учтён в бюджете на 2017-2019 год, поэтому заимствовать его в оставшиеся два месяца не нужно. Тем более, что «есть все основания предполагать, что средства поступят».

Представитель фракции КПРФ Вера Ганзя заявила, что законопроект никак не решает социальные проблемы, а потому фракция КПРФ не будет его поддерживать.

Фракция ЛДПР также отказалась поддерживать законопроект. Выступивший от лица фракции Сергей Катасонов заметил, что все тренды, заложенные в документе, будет перенесены на 2017 год. Это означает, что бороться за изменение ситуации нужно уже сегодня, а положительные изменения должны ощущаться в качестве жизни населения, а не в «сведении концов с концами» за счёт изменения методик расчёта. По мнению парламентария, чтобы росли доходы, в экономику необходимо вкладывать, увеличивать реальные доходы населения и повышать потребительский спрос. Ожидание роста доходов за счёт приватизации эксперты ЛДПР считают в корне неверным: «Так мы всё продадим, а как будем формировать бюджет на следующий год?» В экономике, заявил Катасонов, нужны структурные реформы, только тогда можно будет привлекать инвестиции.

Выступавший от «Справедливой России» Олег Николаев тоже заявил, что фракция поддержать законопроект не может. Он пояснил, что правительство не формирует экономические показатели, не моделирует изменения и ориентируется только на текущую ситуацию, при этом не выполняя обещания, данные гражданам.

«Единая Россия» законопроект, естественно, поддержала. Андрей Исаев, выступивший от лица фракции, назвал решение правительства мужественным и добавил, что парламентарии как «серьёзные люди» должны его принять. За оставшиеся 2,5 месяца, пояснил Исаев, «никакие экономические прожекты не реализуются». Значит, нужно «не вставать в позу обиженного ребёнка», верно расставить приоритеты и постараться обеспечить стране финансовую стабильность.

Несмотря на возражения трёх из четырёх думских фракций, законопроект был принят в первом чтении большинством голосов: 334 голоса «за», 97 – «против», 1 – «воздержался».

Что дальше?

На заседании Госдумы, посвящённом вопросам бюджета на текущий год и исполнению бюджета на 2015 год, прозвучало много вопросов, которые можно отнести к стратегическим.

Так, Татьяна Голикова заметила, что цели и задачи государственных программ, на которые выделяются бюджетные средства, часто не согласованы между собой и не учитывают необходимость реализации майских указов президента РФ. В результате даже там, где представлена подробная статистика по расходованию бюджетных средств, сложно оценить эффективность вложений. К примеру, правительство считает высокоэффективной госпрограмму «Развитие образования», а у Счётной палаты нет критериев для оценки её эффективности, поскольку нет данных по целому ряду фактических показателей. Ещё пример: деньги на реализацию госпрограммы «Развитие транспортной системы» в 2015 году израсходованы почти полностью (96 процентов), а из 73 требуемых показателей выполнены только 41. В итоге по результатам 2015 года Счётная палата выявила семь госпрограмм с низким уровнем эффективности, тринадцать – со средним, а по восемнадцати вообще не смогла оценить эффективность. При этом речь не всегда идёт о хищениях или нецелевом использовании средств – это особый разговор, и такими делами занимается прокуратура. Но зачастую министерства просто неправильно выбирают приоритеты, не могут адекватно оценить готовность к реализации проектов, на которые просят выделить бюджетные средства, не в состоянии своевременно проконтролировать подведомственные организации и региональные органы исполнительной власти. По мнению Голиковой, эти недостатки нужно срочно исправлять, особенно в связи с новыми управленческими подходами, связанными с проектным планированием.

Глава думского комитета по бюджету и налогам Андрей Макаров также остановился на тезисе о том, что количество выделенных средств «далеко не всегда определяет результат». Так, в 2016 году было запланировано введение 32 перинатальных центров. Деньги на открытие этих центров были выделены в полном объёме, однако до конца года будет введено только двенадцать объектов из тридцати двух. В остальных случаях дело движется, но очень медленно: где-то с опозданием были проведены торги, где-то погодные условия помешали вовремя начать строительство… «До тех пор, пока не будет персональной ответственности, всё, что мы здесь делаем, абсолютно бессмысленно», – заключил парламентарий.

Представители фракций интересовались пониманием Минфином своей роли в развитии российской экономики. Представитель «Справедливой России» Валерий Гартунг напомнил, что «налоговые» доходы в бюджет могут быть увеличены не только за счёт роста этих самых налогов, но и путём расширения отечественного производства, создания для предприятий благоприятных условий, привлечения инвесторов, расширения рынков и так далее. Андрей Макаров отметил, что основное снижение финансирования в законопроекте по бюджету-2016 проводится за счёт майского указа «О долгосрочной государственной экономической политике». Возможно, такое решение поможет решить сиюминутные задачи. Но нужно думать о будущем, а именно этот указ касается производительности труда и инвестиций в производство. По мнению Николая Арефьева (КПРФ), это означает, что правительство «не собирается поднимать реальную экономику». 

Сергей Катасонов (ЛДПР) призвал рассмотреть причинно-следственную связь между доходами и расходами бюджета. По его мнению, это одна из характеристик эффективности работы правительства. Например, поинтересовался депутат, вернулись ли в бюджет деньги, которые были вложены в развитие экономики за последние несколько лет?

Данил Шилков из ЛДПР заметил, что важно совершенствовать механизмы контроля за использованием бюджетных средств в госкорпорациях, чтобы исключить возможность их нецелевого использования. Кто-то из депутатов даже посоветовал пригласить на обсуждение генерального прокурора, чтобы поговорить о «перемещении тонн денег», а экс-прокурор Крыма, заместитель главы комитета ГД по безопасности и противодействию коррупции Наталья Поклонская попросила Татьяну Голикову выступить в Думе с отдельным докладом о нарушениях при расходовании средств госкорпорациями.

Все эти серьёзные вопросы касаются задач завтрашнего дня. Возможно, и мы очень на это надеемся, при формировании трёхлетнего бюджета на 2017-2019 годы какие-то из этих моментов будут учтены. В случае же с бюджетом на текущий год на столь глубокую проработку времени уже нет: нужно просто решить, как стране прожить ближайшие два с половиной месяца. После внесения необходимых поправок документ будет рассмотрен во втором чтении 2 ноября.

Источник: http://profiok.com