Правилен ли порядок принятия поправок в Конституцию – взгляд юриста

Поправки в Конституцию приняты и вступили в силу. Теперь будут меняться порядка ста российских законов. Но, за накалом споров по поводу «как голосовать», в тень ушла сама юридическая процедура принятия документа, поддержать (или не поддержать) который предложили гражданам России.

Один из российских юристов, читатель ресурса nstarikov.ru, кандидат юридических наук Станислав Павлов, прислал мне письмо. В котором он с весьма неожиданной стороны подходит к ответу на вопрос: «зачем нужно было всенародное голосование по поправкам?».

Не будучи юристом, мне очень сложно оценить идею и позицию автора статьи с юридической точки зрения. Но с политической – она представляется очень интересной.

Вот это письмо.

Добрый день Николай Викторович!

Несмотря на то, что официальные итоги голосования по поправкам в Конституцию  объявлены и вступили в законную силу с 04 июля 2020 года (согласно Указу Президента РФ от 3 июля 2020 года N 445 Об официальном опубликовании Конституции Российской Федерации с внесенными в нее поправками), в обществе и, в частности, в блогосфере не снижается накал споров о легитимности формата принятия данных поправок.

Наиболее часто звучат заявления «о вопиющем произволе» со стороны действующего главы государства, касающемся механизма принятия поправок и порядка осуществления голосования. Вновь и вновь публикуются доводы о том, что президент вовсе не имел права выносить вопрос о внесении поправок в главы 2-8 Основного закона на всенародное голосование ввиду того, что это является прерогативой Федерального собрания и для принятия поправок достаточно воли представительного органа власти. Некоторые особо недовольные, претендуя на роль «народного судьи» заявляют о нарушении действующего порядка принятия поправок в Конституцию.

Не имея целью читать кому-то нотации, и напоминать противникам поправок о наличии действующего легитимного заключения Конституционного суда по этому поводу, считаю необходимым предметно разобраться в вопросе. Ответы на столь противоречивые вопросы не всегда лежат на поверхности, а их оценка, как правило, — прерогатива последующих поколений.

Итак, президент вынес вопрос о поправках в Основной закон страны на всенародное голосование. Не значит ли это, что президент не знал о том, что для принятия поправок достаточно, чтобы Дума и Совет Федерации проголосовали?  Многие образованные люди утверждают, что наш действующий глава государства и вовсе якобы нарушил порядок изменения Конституции.

В каком же ключе следует рассматривать предложенный главой государства порядок принятия поправок: как попытку развития институтов непосредственной демократии путем расширения инструментария законодательства о референдумах, или как правовую коллизию?

Предлагаю разобраться в этих вопросах вместе!

ВОПРОС №1. Каким образом при Б.Н. Ельцине принималась первоначальная редакция действующей Конституции РФ 1993 года и принимали ли участие граждане в обсуждении/редакции её текста.

ОТВЕТ №1. На всенародное голосование, назначенное указом Президента России Б.Н. Ельцина от 15.10.1993 № 1633 «О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации на 12 декабря 1993 года» вопрос о содержании проекта Конституции не ставился. В бюллетени была включена следующая формулировка: Принимаете ли Вы Конституцию Российской Федерации? «Да» или «Нет». Таким образом, перед гражданами на всенародном голосовании ставился вопрос о том, согласны ли они с принятием предложенного текста или нет».

ВОПРОС №2. Какими законами регламентируются вопросы для всенародного голосования и порядок их рассмотрения?

ОТВЕТ №2. В первую очередь, сама Конституция в статье 3 говорит о том, что высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Далее статья 84 Конституции предоставляет право президенту право назначать референдум в порядке, установленном федеральным конституционным законом. В продолжение реализации конституционных норм, следом за Основным законом страны иерархию нормативных актов продолжают два специализированных Федеральных Конституционных Закона: «Закон о референдуме. Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 N 5-ФКЗ» и «Федеральный Конституционный Закон  о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 N 1-ФКЗ».

ВОПРОС N3. Имеет ли право Президент выносить на голосование вопросы, которые относятся к компетенции палат Федерального Собрания?                                        

ОТВЕТ N3. Да, согласно статье 134 Конституции РФ, предложения о поправках и пересмотре положений Конституции могут вносить «Президент Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство Российской Федерации…» и т.д.

ВОПРОС N4. Какой существует порядок внесения изменений в нормы Конституции, которые предложил изменить/дополнить Президент?

ОТВЕТ N4. Согласно статье 136 Конституции РФ, поправки к главам 3—8 Конституции принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и  вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации.

ВОПРОС N5. Какие вопросы могут быть вынесены на всенародное голосование согласно действующему законодательству?

ОТВЕТ №5. Согласно действующему Закону о референдуме (статья 6 часть 4), на всенародное голосование могут выноситься вопросы, отнесенные Конституцией Российской Федерации к ведению Российской Федерации, в том числе вопросы принятия и изменения Конституции Российской Федерации и федеральных законов, вопросы  федеративного устройства и территории Российской Федерации, вопросы регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина, вопросы гражданства и защиты прав национальных меньшинств, вопросы организации публичной власти и многие другие, перечень которых поименован в статье 71 Конституции РФ.

ВОПРОС №6. Требуется ли дополнительное голосование на всенародном референдуме по вопросу принятия поправок в Конституцию, если эти поправки приняты обеими палатами Федерального Собрания?

ОТВЕТ N6. Формально, действующий закон не требует дополнительных голосований от граждан по тем вопросам, которые приняты соответствующим органом (депутатами палат Федерального Собрания). ОДНАКО, согласно части 9 статьи 6 Закона о референдуме, принятие федеральным органом государственной власти решения по существу вопроса, который может быть вынесен на референдум, НЕ ЯВЛЯЕТСЯ ОБСТОЯТЕЛЬСТВОМ, ПРЕПЯТСТВУЮЩИМ ПРОВЕДЕНИЮ РЕФЕРЕНДУМА ПО ДАННОМУ ВОПРОСУ.

ВОПРОС №7.  Чем, по сути, является прошедшее всенародное голосование по поправкам в Конституцию и какие нормы закона к нему применимы?                         

ОТВЕТ №7. Прошедшее всенародное голосование по поправкам генетически является одной из форм проявления непосредственной демократии и участия общественности в принятии важнейших государственных решений. Семантически и этимологически, всенародное голосование тождественно латинскому термину «референдум» (лат. Referendum — то, что должно быть сообщено). Референдум — это механизм правления, предусматривающий решение наиболее важных для общества вопросов (решения по конституционным, законодательным или иным внутри- и внешнеполитическим вопросам) посредством всенародного голосования, результаты которого имеют высший правовой статус и обязательны для исполнения всеми государственными органами. Более того, если обратиться к трактовке действующего закона, то согласно статье 1 Закона о референдуме, Референдум Российской Федерации — всенародное голосование граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам государственного значения».

ВОПРОС N8. В чём же тогда смысл всенародного голосования, и для каких целей Президент вынес на голосование вопросы государственного значения? Чем отличается порядок отмены решений, принятых на референдуме от порядка отмены решений, принятых членами палат Федерального Собрания?»     

ОТВЕТ N8. От изменений, принимаемых в порядке голосования членами палат Федерального Собрания, принятые на всенародном референдуме решения по вопросам государственного значения отличаются тем, что являются обязательными для всех органов, а их отмена или изменение могут быть осуществлены ТОЛЬКО НА ТАКОМ ЖЕ ВСЕНАРОДНОМ ГОЛОСОВАНИИ (РЕФЕРЕНДУМЕ) (статья 83). В то же самое время,   принятые парламентом решения могут быть изменены любым/каждым последующим созывом народных избранников (депутатов).

Учитывая порядок принятия и порядок возможной отмены принимаемых норм, сам собой напрашивается вывод о том, что речь здесь идёт именно о СТАБИЛЬНОСТИ решений по ключевым вопросам государственного значения.

Подводя итог вышесказанному, следует отметить, что правовая природа всенародного голосования по поправкам, безусловно, делает его тождественным понятию референдума. А легитимация принятых представительным органом поправок в Основной закон последующим всенародным голосованием оценена на предмет конституционно-правовых противоречий Конституционным судом РФ.

По-видимому, команда президента увидела какие-то риски в том, чтобы идти исключительно по нормам закона о референдуме (2004 г.), в связи с чем, был принят специальный федеральный конституционный закон (N1-ФКЗ от 14.03.2020).
Подозреваю, что риски могли заключаться в наличии минимального порога явки (50%) на голосование согласно нормам закона референдуме (2004 г.). Поэтому был принят специальный ФКЗ О поправках в Конституцию (2020 г.).

В чём же разница между этими механизмами?
Как по своему правовому статусу в иерархии нормативно-правовых актов, так и по правовой силе, закон о поправках N1-ФКЗ (2020) находится на одной и той же ступени правовой иерархии с законом о референдуме N5-ФКЗ (2004).
А предусмотренный в нем особый порядок принятия и вступления в силу поправок в Конституцию посредством утверждения их на всенародном голосовании, является дополнительным механизмом легитимации принятых решений.
В то же время, по своей правовой природе, всенародное голосование, безусловно, является формой непосредственного волеизъявления граждан и тождественно понятию «референдум». Об этом говорят и непосредственно нормы самого закона о референдуме (2004), в котором в ст. 1 дается определение понятия референдума как ВСЕНАРОДНОГО ГОЛОСОВАНИЯ  ГРАЖДАН ПО ВОПРОСАМ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗНАЧЕНИЯ (ст. 1 закона о референдуме N5-ФКЗ от 2004 г.).

Кандидат юридических наук Станислав Павлов
Instagram: agent_pavlov