Трамп и политика продвижения демократии: Что утрачено и что сохранилось?
https://pbs.twimg.com/media/Cze6_UUWIAA5hM5.jpg
Объемная статья вице-президента Фонда Карнеги о проблемах с продвижением демократии при Трампе. Стоит помнить, что за эвфемизмом "продвижение демократии" скрывается банальное продвижение американских интересов.
Если коротко, то автор с позиций мессианского гегемонизма, где США являются цитаделью свободного мира, пространно обосновывает, почему Трамп нанес страшный удар по демократии и почему активистам сидевшим на американском государственном довольствии следует продолжать "борьбу за демократию" даже вопреки руководству Белого Дома и Государственного Департамента.
Трамп и политика продвижения демократии: что утрачено и что сохранилось?
Дональд Трамп занимает пост президента почти год, но он лишь приступает к формированию своей внешнеполитической концепции. Некоторые ее важнейшие аспекты, например политика в отношении России, до сих пор в основном не проработаны. Однако в том, что касается поддержки Соединенными Штатами демократии в других странах, намерения президента ясны, а действия однозначны: Трамп стремится отказаться от активной поддержки распространения демократии в мире — курса, который был задан еще в 1980-х президентом Рейганом и которого впоследствии придерживались, по крайней мере в значительной степени, все президенты США, как республиканцы, так и демократы. Ситуация осложняется тем, что нынешний президент нанес ущерб образцовой американской демократии. Но, несмотря на все это, важные элементы американской политики в области поддержки демократии — такие как дипломатические меры по защите демократии в странах, где она наталкивается на препятствия; помощь развитию демократии; сотрудничество с международными институтами, занимающимися проблемами демократии, — сохраняются как минимум отчасти. Кроме того, обе партии в конгрессе решительно выступают за поддержку демократии и прав человека. Политика США в сфере поддержки демократии подвергается сейчас серьезному испытанию, но списывать со счетов Америку как одного из главных поборников демократии в мире, подобно тому как это делают некоторые наблюдатели в самих Соединенных Штатах и за рубежом, было бы преждевременно.
РЫБА ГНИЕТ С ГОЛОВЫ
Еще будучи кандидатом в президенты, Трамп неоднократно демонстрировал, что нарушение демократических норм и прав в других странах его не интересует и не беспокоит. Он давал понять, что не желает считать поддержку демократии одним из приоритетов внешней политики США и восхищается авторитарными, склонными к репрессиям лидерами — от российского президента Владимира Путина до иракского диктатора Саддама Хусейна. Возглавив государство, Трамп перешел от слов к делу. Он некритично и дружелюбно повел себя в отношении ряда недемократичных лидеров, в том числе президента Египта Абделя Фаттаха ас-Сиси, турецкого президента Реджепа Тайипа Эрдогана и филиппинского президента Родриго Дутерте. Для первого зарубежного визита в качестве президента США Трамп выбрал одну из самых недемократических стран мира — Саудовскую Аравию и буквально наслаждался вниманием, оказанным ему лидерами этого репрессивного государства. Посетив Варшаву в июле 2017 года — в ключевой момент тревожного отката от демократии в Польше, — он вообще не затронул эту тему, но в унисон с польскими властями накинулся с нападками на прессу. Конечно, американские президенты часто сотрудничают с отдельными недемократическими лидерами, если это отвечает различным интересам в сфере экономики или безопасности. Но Трамп поддерживает диктаторов с беспрецедентным рвением, даже энтузиазмом — причем ко многим из этих правителей Соединенные Штаты прежде относились хотя бы отчасти прохладно.
Подобными действиями Трамп придал уверенности и смелости самовластным правителям в странах — бывших республиках СССР, в государствах Центральной и Восточной Европы, Ближнего Востока, Африки к югу от Сахары, Азии. Например, авторитарный премьер-министр Венгрии Виктор Орбан приветствовал победу Трампа на выборах, отметив, что она знаменует конец «либеральной псевдодемократии». После инаугурации Трампа Орбан заявил: «Мы получили разрешение, если хотите, от высшей инстанции в мире и теперь тоже можем ставить самих себя на первое место» — и с новыми силами обрушился на независимое гражданское общество. После того как в мае 2017 года Трамп встретился с королем Бахрейна Хамадом ибн Исой аль-Халифой и заверил, что у того «не будет напряженности с нашей администрацией», в Бахрейне ужесточились меры, направленные на подавление мирной шиитской оппозиции. Приход Трампа к власти обусловил настолько много случаев проявления, так сказать, синдрома облегчения у диктаторов, что их практически невозможно перечислить. Речь, очевидно, идет о часто встречающемся и значительном явлении, которое лишь подкрепляет более распространенное в мире ощущение, что демократия не только застопорилась, но и сдает уже занятые позиции.
Незаинтересованность Трампа в поддержке демократии в мире не просто отдельный пробел в его мировоззрении. Это неотъемлемая часть его общего недовольства давней приверженностью Соединенных Штатов либеральному международному порядку. Она согласуется не только со скептическим отношением президента к международной системе свободной торговли, сотрудничеству с главными союзниками США и к крупнейшим международным организациям, в частности ООН, но и с его общей убежденностью в том, что сама идея подхода, основанного на взаимном учете интересов в международных делах, по сути не что иное, как ловушка для простаков.
Несомненно, именно Трамп играет первую роль в отходе нынешней администрации от поддержки демократии и прав человека, но он действует не в одиночку. Его госсекретарь Рекс Тиллерсон и советник по национальной безопасности Герберт Р. Макмастер, конечно, говорят о необходимости отстаивать на международной арене не только американские интересы, но и американские ценности. Однако в своих выступлениях и статьях — да и иными способами — оба они дают понять, что ради улучшения отношений с «полезными» диктаторами хотели бы, чтобы Соединенные Штаты обращали меньше внимания на проблемы демократии и прав человека. Постоянный представитель США при ООН Никки Хейли недвусмысленно высказывается против нарушений прав человека в других государствах, в том числе в странах — союзницах США вроде Саудовской Аравии, но ее заявления постоянно сводятся на нет словами и действиями президента Трампа и его ближайших советников в Вашингтоне.
ДИСКРЕДИТИРОВАННЫЙ ИДЕАЛ
Сокрушительный удар по делу продвижения Соединенными Штатами демократии президент Трамп нанес не только своими действиями во внешнеполитической сфере, но и тем, что он вредит демократии в самих США. Важнейшим элементом американской политики поддержки демократии всегда было то, что Америка служила позитивным примером, показывая, что значит и чего способна достичь демократия. Конечно, за последние десятилетия эта репутация была не один раз поколеблена: например, в связи со спорными выборами 2000 года и все более частыми тупиковыми ситуациями в конгрессе, обусловленными невозможностью принять решение из-за неразрешимых разногласий, в первой половине нулевых. Но эти и другие проблемы бледнеют по сравнению с нынешними временами, когда президент США распространяет токсичную смесь антидемократических инстинктов и действий — от нападок на независимые СМИ и судей до безосновательных утверждений о масштабном мошенничестве в ходе прошлогодних президентских выборов и призывов к уголовному преследованию его главной соперницы в этой гонке.
Во всех этих случаях Трамп говорит по той же «шпаргалке», которой в последние годы пользуются антидемократически настроенные «сильные лидеры», поэтому в диктаторских государствах слова и дела американского президента имеют особенно громкий резонанс. К примеру, авторитарный премьер-министр Камбоджи Хун Сен недавно осудил критический репортаж CNN о торговле сексуальными рабынями в его стране, отметив: «Разнос, устроенный президентом Дональдом Трампом CNN, абсолютно уместен. Хочу сказать, что президент Трамп прав: американские СМИ весьма коварны».
Дезорганизующая некомпетентность Трампа также сильно вредит Америке как эталону демократии. Образ Соединенных Штатов существенно ухудшается в мире из-за того, что президент явно не готов к своей должности и не заинтересован в осмыслении и решении многочисленных проблем, стоящих перед страной. Если сегодня американец попытается убедить представителя какого-нибудь недемократического государства, что стране, где тот проживает, следует перейти к демократии, дабы обеспечить ей эффективное лидерство и управление, ответом ему, скорее всего, будет недоуменный взгляд и простой вопрос: «Да неужели?»
Особый урон поддержке Соединенными Штатами демократии и прав человека наносит неправдивость Трампа. Как подсчитала Washington Post, за первые полгода пребывания на посту президента Трамп сделал более 800 ложных или недостоверных заявлений. Лишенные возможности быть услышанными, борцы за демократию и права человека по всему миру многие десятилетия высоко ценили то, что американские официальные лица могли повлиять на иностранных правителей, сказав своим собеседникам в глаза неприятную правду о нарушении теми демократических норм. Теперь, когда в Белом доме воцарился хронический лжец, сила этого воздействия намного снизилась.
По принципу «нет худа без добра» некоторые американские сторонники поддержки демократии тешат себя надеждой, что иностранцы, наблюдая за политической жизнью в США, помимо недемократического президента увидят еще и то, что сильные независимые институты и мобилизовавшееся гражданское общество способны сдерживать такого лидера, — и таким образом отметят не только изъяны американской демократии, но и ее устойчивость. Возможно, отчасти так оно и есть. К примеру, во многих странах обратили внимание на решение некоторых судов временно приостановить действие указа, который был в спешке издан администрацией Трампа в начале 2017 года с целью ограничить прием иммигрантов из стран с преимущественно мусульманским населением. Однако — по крайней мере на сегодняшний день — за рубежом отмечают в основном негативные аспекты нынешней политической ситуации в США. И как бы сильно ни проявлялась устойчивость американской демократии, сам факт того, что такая демократическая страна, как Соединенные Штаты, выбрала лидера, подобного Трампу, и скатилась к длительному периоду политической нестабильности, в мире не забудут еще долго.
Трамп не только являет собой неблаговидный пример того, как работает американская демократия. Он с нескрываемым пренебрежением относится к самой мысли, что США служат образцовой моделью демократии. В 2015 году, отвечая на вопросы о его симпатии в отношении Владимира Путина и об убийствах в России критически настроенных журналистов, Трамп заявил: «Ну, думаю, наша страна тоже немало народу убивает». А в 2016-м, будучи кандидатом в президенты, Трамп высмеял идею о том, что США могут служить эталоном демократии, заметив: «Весь мир видит, как плохо обстоят дела в Соединенных Штатах, и когда мы начинаем вещать о гражданских свободах, по-моему, наша страна не вполне подходит для роли глашатая».
ПОПЫТКИ СМЯГЧИТЬ УДАР
Некоторые представители вашингтонских политических кругов пытаются смягчить это неприглядное впечатление, приводя следующие аргументы:
— На самом деле администрация озабочена проблемами демократии.
Смысл этого утверждения состоит в том, что, хотя Трамп и его главные советники по международным делам действительно потакают некоторым самовластным правителям, они в то же время оказывают давление на других диктаторов, нарушающих демократические нормы. В частности, Трамп преподнес коррективы, недавно внесенные им в политическую линию Обамы по отношению к Кубе, как ответ на упорное нежелание Гаваны расставаться со своими антидемократическими методами. Администрация ввела новые экономические санкции по отношению к правительству Венесуэлы в наказание за антидемократическую политику. Наконец, в мае 2017 года госсекретарь Тиллерсон публично раскритиковал власти Ирана за отсутствие демократии в стране. То есть Трамп не отказывается от поддержки демократии — просто он непоследователен, как и его предшественники.
Недостаток этого довода в том, что пока Трамп и его команда выражают озабоченность состоянием демократии лишь в очень немногих странах. Если обычно поддержка демократии является правилом, а сотрудничество с диктаторами — исключением из него, то здесь все обстоит с точностью до наоборот. Более того, даже то скудное внимание, которое Трамп и его команда уделяют демократии в других странах, связано лишь с государствами, которые Соединенные Штаты считают своими противниками в общем геостратегическом смысле. Озабоченность проблемами с демократией, судя по всему, не вызвана искренней преданностью принципам, а используется в качестве дубинки для наказания правительств, попавших в немилость к нынешней администрации. Поэтому концепция Трампа в отношении демократии представляется скептически настроенным иностранным наблюдателям верхом цинизма: моим друзьям-диктаторам позволено все, а от врагов я требую демократии.
— Администрация стоит на позиции трезвого реализма.
Согласно второму утешительному аргументу, подход Трампа к проблеме демократии и прав человека следует воспринимать не как выход за рамки обычной, поддерживаемой обеими партиями политики США, а как проявление трезвого реализма. В мировоззрении Трампа и его команды действительно имеются элементы политического реализма. Склонность трактовать внешнеполитические интересы и ценности как отдельные по своей сути категории и, соответственно, утверждать, будто ценности второстепенны, а интересы важнее всего, свидетельствует о приверженности Трампа и его администрации основному догмату Realpolitik. То же самое относится и к их сомнениям в способности Соединенных Штатов оказывать серьезное воздействие на направленность политического развития других обществ, а также к тенденции рассматривать поддержку демократии всего лишь как наставления для друзей или, хуже того, как попытки навязать демократию извне.
Однако в политическом поведении Трампа есть элементы, которые невозможно объяснить его тяготением к традиционному реализму. Концепция реализма, несомненно, предусматривает необходимость сотрудничества с авторитарными режимами, когда это отвечает интересам США в сфере экономики или безопасности. Но она тем не менее не содержит призыва восторгаться диктаторами и называть их своими политическими единомышленниками. Более того, тогда как реализм ориентирован на жесткий торг, в ходе которого уступки проблематичным зарубежным лидерам делаются с целью получения конкретных выгод для экономики или сферы безопасности, Трамп поддерживает диктаторов не по принципу «ты мне, я тебе» и без серьезных расчетов, основанных на интересах и выгодах. Какие дополнительные преимущества в плане сотрудничества в сфере безопасности Соединенные Штаты получили, к примеру, от властей Египта после того, как Трамп рассыпался мелким бесом перед президентом ас-Сиси?
Не соответствует традиционным догмам реалистов и пренебрежительное отношение Трампа к американской демократии. Да, сторонники реализма не считают целесообразным вкладывать значительный дипломатический капитал в распространение демократии за рубежом, но им уж точно не понравится, что исторически сложившаяся политическая репутация Америки в мире отметается просто так, без какого-либо возмещения. Какие расчеты соотношения затрат и выгод увидит в этом трезвомыслящий реалист? Более того, реалистическая внешняя политика, предполагающая заключение хорошо продуманных сделок ради национальных интересов США, требует высокой степени единства в руководстве страны, сдержанности в высказываниях и детальной проработки политического курса — а все это во внешней политике Трампа на сегодняшний день в основном отсутствует.
— Пока еще рано делать выводы.
Третий «смягчающий» аргумент состоит в том, что политика Трампа в отношении демократии в других странах не должна вызывать серьезной озабоченности либо потому, что еще рано говорить, какой в конечном итоге окажется его внешняя политика, либо потому, что важные решения будут принимать его опытные советники, которые к тому же смогут обуздать экстравагантные склонности президента.
Действительно, внешняя политика Трампа разработана лишь частично, и между заявлениями президента и его будущими действиями наверняка обнаружатся значительные расхождения. Но если говорить о демократии, то в этой области он уже сделал немало шагов, причем решительных. Поддержка диктаторов и пренебрежение к американской демократии, как на словах, так и на деле, не остались без внимания в мире и создали президенту образ, который будет непросто изменить. Возможно, в каких-то аспектах внешнеполитический курс все еще не определен, но в том, что касается поддержки демократии и прав человека, новая администрация уже далеко продвинулась по дороге в никуда.
Что до опытных советников, то они, несомненно, будут сдерживать некоторые наклонности и устремления Трампа. Они сделали это, например, в связи с политикой в отношении Афганистана. Их влияние (да и давление конгресса) ощущается в недавно принятом администрацией позитивном решении о частичной приостановке военной и экономической помощи Египту в ответ на упорное нежелание Каира отказаться от антидемократических методов управления страной. Но подрезать президенту крылья порой не удается — так произошло, в частности, когда Трамп наперекор мнению министра обороны Джеймса Мэттиса и госсекретаря Тиллерсона объявил о выходе США из Парижского соглашения по климату. Кроме всего прочего, то, что свои идеи относительно политики в области демократии президент доносит — посредством собственного имиджа и публичных заявлений (в том числе в твиттере) — до широкой общественности, имеет принципиальное значение. Никакая тихая дипломатия опытных советников не компенсирует ущерба, нанесенного главой государства, который с восторгом отзывается о диктаторах, презрительно относится к распространению демократии и проявляет явное пренебрежение к основополагающим демократическим нормам и институтам в собственной стране.
ЧТО СОХРАНИЛОСЬ
Политика в отношении демократии — это сложная, многоуровневая система с целым рядом важных элементов, хотя президент, конечно, играет в ней ключевую роль. Зачастую весомый вклад в поддержку демократии вносят дипломатические усилия на уровне значительно более низком, чем уровень президента и его главных советников. Большую пользу способна принести помощь развитию демократии. Участие в работе международных институтов и в многосторонних начинаниях многократно повышает эффективность усилий, прилагаемых с целью поддержки демократии в мире. Продолжению и развитию деятельности на всех этих трех направлениях существенно способствует поддержка и давление со стороны конгресса. Ущерб, уже нанесенный при Трампе в этих различных сферах, пока не столь велик, хотя относительно того, как будут обстоять дела в дальнейшем в ходе его президентского срока, существует значительная неопределенность.
Дипломатическая работа в поддержку демократии
Одним из ключевых элементов политики США по содействию демократии являются дипломатические усилия на уровне ниже президентского, направленные на поддержку демократии в конкретных странах в критические моменты. Применение дипломатических и экономических «кнутов и пряников» призвано остановить сворачивание демократии, урегулировать опасные политические конфликты, особенно связанные с оспариванием результатов выборов, и помочь государствам, строящим демократическую систему. Эти усилия предпринимают — зачастую под руководством способного и решительного посла — американские дипломаты, работающие в той или иной стране, либо соответствующие задачи решает Госдепартамент при поддержке аппарата Белого дома, Агентства международного развития США, главных игроков на Капитолийском холме и дипломатов на местах.
С 1980-х, по мере того как внешнеполитическая бюрократия начала постепенно принимать «продемократические» нормы и набирать соответствующий опыт, подобная дипломатия стала обычным элементом внешней политики США. В какой степени эта тенденция сохранится при администрации Трампа, пока неясно. Многие профессиональные дипломаты остаются на своих постах в разных странах, и пока они в основном по-прежнему придерживаются курса, которому следовали в предыдущие годы. К примеру, профессиональный дипломат посол Патриция Элсап при поддержке другого «карьерного дипломата», заместителя госсекретаря по африканским делам Линды Томас-Гринфилд в первые месяцы 2017 года усердно и эффективно продолжила свои начатые в конце прошлого года попытки помочь Гамбии справиться с конфликтом вокруг результатов выборов. Ее усилия включали в себя быструю мобилизацию средств для поддержки демократии, содействие Экономическому сообществу Западной Африки в его работе по укреплению демократии и взвешенные дипломатические шаги по отношению к ключевым политическим игрокам Гамбии.
Но если подобные усилия не будут встречены принципиальным одобрением и — в особо важные моменты — конкретной поддержкой на самых высоких уровнях Госдепартамента и Белого дома, они сами и их воздействие со временем ослабеют. Еще больший ущерб им нанесет отсутствие достаточных ресурсов для своевременного оказания финансовой помощи или для тактического использования программ помощи развитию демократии. В целом же для «продемократической» дипломатии необходим сильный, динамичный Госдепартамент, который способен и готов решительно действовать в целях разрешения сложных политических ситуаций в других странах и делегировать значительные полномочия опытным дипломатам на местах для реализации их инициатив. Признаков того, что госсекретарь Тиллерсон создает именно такое ведомство, пока нет. Напротив, он расхолаживает и лишает возможности проявлять инициативу профессиональных дипломатов в Вашингтоне и посольствах и в целом крайне ослабляет Госдеп.
В странах, где демократия оказалась в опасности — таких как Венгрия, Колумбия, Кения, Молдавия, Мьянма, Нигерия, Польша, Танзания, Тунис и Украина, — американскую дипломатию ждет ряд серьезных испытаний на прочность. Зачастую именно в подобных, не упоминающихся ежедневно в новостях государствах американская политика поддержки демократии оказывается наиболее результативной. Содействие демократии здесь — не проявление прекраснодушного идеализма и альтруизма. В этих и многих других государствах поддержка демократии напрямую служит важным интересам США в сфере экономики и безопасности, будь то помощь важному партнеру по борьбе с терроризмом вроде Кении в достижении политической стабильности за счет строительства демократических институтов или содействие важному партнеру в области безопасности вроде Украины в ее трудном переходе к демократии. Неоднократно подчеркивая, что ценности и интересы существуют отдельно и нередко даже вступают в противоречие друг с другом (тогда как на самом деле они тесно взаимосвязаны и зачастую играют взаимодополняющую роль), госсекретарь Тиллерсон, советник по национальной безопасности Макмастер и другие влиятельные члены внешнеполитической команды Трампа порождают сомнения в возможности проведения активных, эффективных дипломатических мер в поддержку демократии при нынешней администрации.
Помощь развитию демократии
Программы помощи развитию демократии — например, предназначенные для того, чтобы поддержать парламенты, политические партии, законность, органы, ответственные за организацию и проведение выборов, а также гражданское общество и независимые СМИ, — осуществляются наравне, а зачастую и в увязке с «продемократическими» дипломатическими усилиями. Ранние шаги администрации Трампа в отношении таких программ носили откровенно негативный характер. Первый разработанный ею бюджет в сфере внешней политики предусматривал резкое сокращение помощи зарубежным странам — примерно на 31 %, и в том числе существенное урезание помощи развитию демократии9. Впрочем, это был лишь проект бюджета: размер ассигнований будет зависеть в первую очередь от решения конгресса. Пока что налицо признаки того, что общее сокращение окажется менее существенным и суммы, выделенные на помощь демократии, уменьшатся совсем незначительно, а по некоторым направлениям даже возрастут. В частности, законопроект о бюджетных ассигнованиях на 2017-й финансовый год, принятый в мае нынешнего года, по сути, предусматривает сохранение расходов на международную деятельность в прежнем объеме и даже 40-процентное увеличение финансирования Фонда в поддержку демократии и прав человека при Госдепартаменте.
В то же время, однако, объем денежных средств — не единственный и даже не главный показатель результативности американской помощи развитию демократии. Усилия, способствующие демократическим процессам, наиболее эффективны, когда они опираются на активную поддержку демократии высшими руководителями внешней политики США. Кроме того, воздействие этой помощи неизбежно ослабляется ввиду продолжающейся дискредитации Америки как образца демократии. Таким образом, вопрос, насколько энергично и эффективно США будут помогать развитию демократии при Трампе, остается открытым.
Сотрудничество с международными структурами
Особенно полезны для США поддержка деятельности международных институтов и многосторонних инициатив в области продвижения демократии, а также участие в них. Это помогает развеять существующее за рубежом представление, будто действия Соединенных Штатов, направленные на распространение демократии, представляют собой лишь способ отстаивания геостратегических интересов Вашингтона, а не составную часть общих усилий сообщества демократических стран.
Примеров сотрудничества США с международными структурами по проблемам демократии немало: в одних случаях оно осуществляется уже несколько десятилетий, в других началось недавно. Так, Соединенные Штаты — один из главных источников финансирования Фонда демократии ООН и многочисленных проектов по развитию демократии в рамках ооновской программы развития; видную роль они играют также в Совете по правам человека ООН. Активно действуют США и в различных региональных многосторонних организациях — в частности, финансируя и поддерживая Межамериканскую комиссию по правам человека и Бюро по демократическим институтам и правам человека Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе. Кроме того, правительство Соединенных Штатов — один из инициаторов создания и важных участников других соответствующих многосторонних организаций, например партнерства «Открытое правительство» и Сообщества демократий.
Пока неясно, каким будет подход администрации Трампа в этой сфере — сумеет ли она преодолеть инстинктивно отрицательное отношение президента к любым многосторонним действиям и осознает ли, насколько ценными являются совместная ответственность, возможности усилить влияние США, нормотворчество и другие позитивные аспекты взаимодействия с международными структурами. Президент Трамп с пренебрежением отзывается об Организации Объединенных Наций, хотя его постпред относится к ООН всерьез и эффективно работает в ней. Проект бюджета, разработанный администрацией в начале 2017 года, предполагал резкое сокращение финансирования Соединенными Штатами целого ряда международных организаций.
Возьмем один пример: отношение администрации к Организации американских государств (ОАГ), играющей полезную роль в деле поддержки демократии в Западном полушарии, не внушает оптимизма. Бюджет, предложенный администрацией, предусматривает значительное сокращение финансирования этой организации, что, по словам сотрудников ОАГ, «парализует» ее деятельность. Кроме того, администрация, по сути, сорвала важнейший саммит ОАГ в июне нынешнего года: после того как Тиллерсон отказался в нем участвовать, венесуэльский министр иностранных дел покинула заседание, а поддерживаемая США резолюция с осуждением президента Венесуэлы Николаса Мадуро не была принята. Кроме того, администрация явно демонстрирует неоднозначное отношение к Сообществу демократий — многосторонней организации, в создании которой в 2000 году США сыграли ключевую роль и в которой сейчас председательствуют. Госсекретарь Тиллерсон сильно затянул принятие решения об основных параметрах давно планировавшегося и назначенного на сентябрь 2017 года совещания министров иностранных дел стран — участниц Сообщества в Вашингтоне. Тем самым он четко дал понять, что пренебрежительно относится к организации, имеющей прочную репутацию и приверженной укреплению демократии в мире.
Роль конгресса
Конгресс играет важнейшую роль в поддержке деятельности на всех трех вышеназванных направлениях — благодаря контролю над внешнеполитическим бюджетом страны, способности вводить экономические санкции, прямым контактам сенаторов и конгрессменов с лидерами и гражданами других стран и полномочиям, позволяющим принуждать администрацию нести ответственность за свою политику в отношении конкретных государств. В последние десятилетия конгресс неуклонно способствовал политике содействия демократии: ее решительно поддерживали фракции обеих партий как в сенате, так и в палате представителей. Сейчас в конгрессе усиливается недовольство действиями Трампа во внешнеполитической сфере и готовность противостоять им, и парламентарии, скорее всего, попытаются отчасти ослабить последствия отступления администрации в вопросах демократии. Законы о санкциях в отношении России, принятые конгрессом в июне — июле 2017 года и подписанные Трампом в августе, служат четким свидетельством готовности законодателей отодвинуть администрацию на второй план и, по сути, взять на себя инициативу в определении политического курса на одном из важнейших направлений — российском.
ТЕРПЕНИЕ И ТРУД ВСЕ ПЕРЕТРУТ
Те, кто анализирует политику очередного президента США в отношении демократии, зачастую мифологизируют прошлое. Действия каждого нового президента сравниваются — не в его пользу — с некими воображаемыми прежними временами, когда США принципиально, последовательно и эффективно содействовали демократии в других странах, сочетая вдохновляющую риторику с решительными шагами и продвигая демократию в мировом масштабе. Да, в последние несколько десятков лет Соединенные Штаты играли важную, а порой и решающую роль в поддержке демократии. Но эти усилия всегда были непоследовательны и сопровождались упущениями: демократии приходилось «бороться за место» в ряду других интересов и приоритетов, зачастую вынуждающих Вашингтон принижать значение проблем демократии в своей внешнеполитической деятельности. В том, что касалось демократии, всегда было больше слов, чем дела. Порой совершались и колоссальные ошибки: к примеру, некоторые представители администрации президента Джорджа Буша-младшего намеревались использовать вторжение в Ирак как для демократизации самой этой страны, так и для распространения демократии во всем регионе.
Но даже с учетом этих оговорок, призывающих к осторожным оценкам, позиция президента Трампа представляет собой ошеломляющий и обескураживающий отход от давнего консенсуса обеих партий относительно того, что вопросы демократии и прав человека должны занимать важное место в политике США и что их поддержка служит интересам страны в сфере экономики и безопасности, а не вступает с ними в противоречие. Энтузиазм Трампа в отношении диктаторов, проводящих репрессии, открытое презрение к идее о том, что Соединенные Штаты являются образцом для подражания, и безрассудное попрание демократических норм в собственной стране привели к тому, что в сфере демократии Америка сегодня отброшена на много десятилетий назад. Слова и дела президента придают уверенности и смелости самовластным правителям по всему миру и одновременно деморализуют активистов демократических движений во многих странах, борющихся против репрессий и свертывания демократии. Мало того: многие партнеры США в Европе и других регионах, вносящие вклад в распространение демократии, также озадачены и начинают сомневаться в целесообразности и даже возможности сотрудничества с Соединенными Штатами по этим вопросам.
Впрочем, еще не все потеряно. Во многих звеньях американского внешнеполитического аппарата и структурах, ведающих помощью зарубежным странам, в конгрессе и сообществе неправительственных организаций, занимающихся строительством демократии, сохраняются желание, опыт и возможности для поддержки демократии и защиты прав человека. Многие профессионалы в этих структурах полны решимости продолжать свою работу наперекор злым ветрам, дующим сегодня из Белого дома. Немало американских дипломатов на местах и в Вашингтоне намерены и дальше применять дипломатические и экономические рычаги, чтобы способствовать переходу к демократии в странах, где этот процесс идет трудно, и не позволять самовластным лидерам обратить его вспять. Организации, оказывающие помощь зарубежным странам, планируют продолжать реализацию программ содействия демократическим реформам и движениям. Американские чиновники и общественные активисты, которые сотрудничают с международными организациями, поддерживающими демократию по всему миру, убеждены в необходимости сохранить важнейшие формы помощи этим институтам и взаимодействия с ними.
Действия всех этих людей будут осложняться из-за негативной позиции на высших уровнях администрации и ввиду ущерба, который наносится Госдепартаменту и другим звеньям внешнеполитического аппарата. Но они научились строить свою работу за рубежом на основе долгосрочного подхода, не опуская рук при столкновении с любыми превратностями процессов демократизации, — и теперь им необходимо с той же решимостью и упорством перетерпеть, а затем и преодолеть неблагоприятную ситуацию в собственной стране. Для этого им придется делать многое: вновь и вновь доказывать, что укрепление демократии часто напрямую отвечает интересам США в сферах экономики и безопасности; спокойно опровергать тезис о том, будто поддержка демократии — это лишь нотации и навязывание своей воли другим; демонстрировать бесполезность любой стратегии антитеррора, если она не учитывает необходимость формирования инклюзивной политической системы и институционального строительства в странах, порождающих терроризм; быть готовыми действовать в тех государствах, где демократия оказалась под угрозой, невзирая на незаинтересованность и равнодушие собственного высшего руководства, и продолжать трудную, опасную работу в зонах конфликтов и нестабильных государствах, несмотря на то что ее значимость принижает постоянно отвлекающийся на другие проблемы и неосведомленный президент.
http://perevodika.ru/articles/1196549.html – цинк
Осмелюсь предположить, что автор очень сильно хотел, чтобы победила Клинтон, но из Белого Дома подули враждебные ветры.
Объемная статья вице-президента Фонда Карнеги о проблемах с продвижением демократии при Трампе. Стоит помнить, что за эвфемизмом "продвижение демократии" скрывается банальное продвижение американских интересов.
Если коротко, то автор с позиций мессианского гегемонизма, где США являются цитаделью свободного мира, пространно обосновывает, почему Трамп нанес страшный удар по демократии и почему активистам сидевшим на американском государственном довольствии следует продолжать "борьбу за демократию" даже вопреки руководству Белого Дома и Государственного Департамента.
Трамп и политика продвижения демократии: что утрачено и что сохранилось?
Дональд Трамп занимает пост президента почти год, но он лишь приступает к формированию своей внешнеполитической концепции. Некоторые ее важнейшие аспекты, например политика в отношении России, до сих пор в основном не проработаны. Однако в том, что касается поддержки Соединенными Штатами демократии в других странах, намерения президента ясны, а действия однозначны: Трамп стремится отказаться от активной поддержки распространения демократии в мире — курса, который был задан еще в 1980-х президентом Рейганом и которого впоследствии придерживались, по крайней мере в значительной степени, все президенты США, как республиканцы, так и демократы. Ситуация осложняется тем, что нынешний президент нанес ущерб образцовой американской демократии. Но, несмотря на все это, важные элементы американской политики в области поддержки демократии — такие как дипломатические меры по защите демократии в странах, где она наталкивается на препятствия; помощь развитию демократии; сотрудничество с международными институтами, занимающимися проблемами демократии, — сохраняются как минимум отчасти. Кроме того, обе партии в конгрессе решительно выступают за поддержку демократии и прав человека. Политика США в сфере поддержки демократии подвергается сейчас серьезному испытанию, но списывать со счетов Америку как одного из главных поборников демократии в мире, подобно тому как это делают некоторые наблюдатели в самих Соединенных Штатах и за рубежом, было бы преждевременно.
РЫБА ГНИЕТ С ГОЛОВЫ
Еще будучи кандидатом в президенты, Трамп неоднократно демонстрировал, что нарушение демократических норм и прав в других странах его не интересует и не беспокоит. Он давал понять, что не желает считать поддержку демократии одним из приоритетов внешней политики США и восхищается авторитарными, склонными к репрессиям лидерами — от российского президента Владимира Путина до иракского диктатора Саддама Хусейна. Возглавив государство, Трамп перешел от слов к делу. Он некритично и дружелюбно повел себя в отношении ряда недемократичных лидеров, в том числе президента Египта Абделя Фаттаха ас-Сиси, турецкого президента Реджепа Тайипа Эрдогана и филиппинского президента Родриго Дутерте. Для первого зарубежного визита в качестве президента США Трамп выбрал одну из самых недемократических стран мира — Саудовскую Аравию и буквально наслаждался вниманием, оказанным ему лидерами этого репрессивного государства. Посетив Варшаву в июле 2017 года — в ключевой момент тревожного отката от демократии в Польше, — он вообще не затронул эту тему, но в унисон с польскими властями накинулся с нападками на прессу. Конечно, американские президенты часто сотрудничают с отдельными недемократическими лидерами, если это отвечает различным интересам в сфере экономики или безопасности. Но Трамп поддерживает диктаторов с беспрецедентным рвением, даже энтузиазмом — причем ко многим из этих правителей Соединенные Штаты прежде относились хотя бы отчасти прохладно.
Подобными действиями Трамп придал уверенности и смелости самовластным правителям в странах — бывших республиках СССР, в государствах Центральной и Восточной Европы, Ближнего Востока, Африки к югу от Сахары, Азии. Например, авторитарный премьер-министр Венгрии Виктор Орбан приветствовал победу Трампа на выборах, отметив, что она знаменует конец «либеральной псевдодемократии». После инаугурации Трампа Орбан заявил: «Мы получили разрешение, если хотите, от высшей инстанции в мире и теперь тоже можем ставить самих себя на первое место» — и с новыми силами обрушился на независимое гражданское общество. После того как в мае 2017 года Трамп встретился с королем Бахрейна Хамадом ибн Исой аль-Халифой и заверил, что у того «не будет напряженности с нашей администрацией», в Бахрейне ужесточились меры, направленные на подавление мирной шиитской оппозиции. Приход Трампа к власти обусловил настолько много случаев проявления, так сказать, синдрома облегчения у диктаторов, что их практически невозможно перечислить. Речь, очевидно, идет о часто встречающемся и значительном явлении, которое лишь подкрепляет более распространенное в мире ощущение, что демократия не только застопорилась, но и сдает уже занятые позиции.
Незаинтересованность Трампа в поддержке демократии в мире не просто отдельный пробел в его мировоззрении. Это неотъемлемая часть его общего недовольства давней приверженностью Соединенных Штатов либеральному международному порядку. Она согласуется не только со скептическим отношением президента к международной системе свободной торговли, сотрудничеству с главными союзниками США и к крупнейшим международным организациям, в частности ООН, но и с его общей убежденностью в том, что сама идея подхода, основанного на взаимном учете интересов в международных делах, по сути не что иное, как ловушка для простаков.
Несомненно, именно Трамп играет первую роль в отходе нынешней администрации от поддержки демократии и прав человека, но он действует не в одиночку. Его госсекретарь Рекс Тиллерсон и советник по национальной безопасности Герберт Р. Макмастер, конечно, говорят о необходимости отстаивать на международной арене не только американские интересы, но и американские ценности. Однако в своих выступлениях и статьях — да и иными способами — оба они дают понять, что ради улучшения отношений с «полезными» диктаторами хотели бы, чтобы Соединенные Штаты обращали меньше внимания на проблемы демократии и прав человека. Постоянный представитель США при ООН Никки Хейли недвусмысленно высказывается против нарушений прав человека в других государствах, в том числе в странах — союзницах США вроде Саудовской Аравии, но ее заявления постоянно сводятся на нет словами и действиями президента Трампа и его ближайших советников в Вашингтоне.
ДИСКРЕДИТИРОВАННЫЙ ИДЕАЛ
Сокрушительный удар по делу продвижения Соединенными Штатами демократии президент Трамп нанес не только своими действиями во внешнеполитической сфере, но и тем, что он вредит демократии в самих США. Важнейшим элементом американской политики поддержки демократии всегда было то, что Америка служила позитивным примером, показывая, что значит и чего способна достичь демократия. Конечно, за последние десятилетия эта репутация была не один раз поколеблена: например, в связи со спорными выборами 2000 года и все более частыми тупиковыми ситуациями в конгрессе, обусловленными невозможностью принять решение из-за неразрешимых разногласий, в первой половине нулевых. Но эти и другие проблемы бледнеют по сравнению с нынешними временами, когда президент США распространяет токсичную смесь антидемократических инстинктов и действий — от нападок на независимые СМИ и судей до безосновательных утверждений о масштабном мошенничестве в ходе прошлогодних президентских выборов и призывов к уголовному преследованию его главной соперницы в этой гонке.
Во всех этих случаях Трамп говорит по той же «шпаргалке», которой в последние годы пользуются антидемократически настроенные «сильные лидеры», поэтому в диктаторских государствах слова и дела американского президента имеют особенно громкий резонанс. К примеру, авторитарный премьер-министр Камбоджи Хун Сен недавно осудил критический репортаж CNN о торговле сексуальными рабынями в его стране, отметив: «Разнос, устроенный президентом Дональдом Трампом CNN, абсолютно уместен. Хочу сказать, что президент Трамп прав: американские СМИ весьма коварны».
Дезорганизующая некомпетентность Трампа также сильно вредит Америке как эталону демократии. Образ Соединенных Штатов существенно ухудшается в мире из-за того, что президент явно не готов к своей должности и не заинтересован в осмыслении и решении многочисленных проблем, стоящих перед страной. Если сегодня американец попытается убедить представителя какого-нибудь недемократического государства, что стране, где тот проживает, следует перейти к демократии, дабы обеспечить ей эффективное лидерство и управление, ответом ему, скорее всего, будет недоуменный взгляд и простой вопрос: «Да неужели?»
Особый урон поддержке Соединенными Штатами демократии и прав человека наносит неправдивость Трампа. Как подсчитала Washington Post, за первые полгода пребывания на посту президента Трамп сделал более 800 ложных или недостоверных заявлений. Лишенные возможности быть услышанными, борцы за демократию и права человека по всему миру многие десятилетия высоко ценили то, что американские официальные лица могли повлиять на иностранных правителей, сказав своим собеседникам в глаза неприятную правду о нарушении теми демократических норм. Теперь, когда в Белом доме воцарился хронический лжец, сила этого воздействия намного снизилась.
По принципу «нет худа без добра» некоторые американские сторонники поддержки демократии тешат себя надеждой, что иностранцы, наблюдая за политической жизнью в США, помимо недемократического президента увидят еще и то, что сильные независимые институты и мобилизовавшееся гражданское общество способны сдерживать такого лидера, — и таким образом отметят не только изъяны американской демократии, но и ее устойчивость. Возможно, отчасти так оно и есть. К примеру, во многих странах обратили внимание на решение некоторых судов временно приостановить действие указа, который был в спешке издан администрацией Трампа в начале 2017 года с целью ограничить прием иммигрантов из стран с преимущественно мусульманским населением. Однако — по крайней мере на сегодняшний день — за рубежом отмечают в основном негативные аспекты нынешней политической ситуации в США. И как бы сильно ни проявлялась устойчивость американской демократии, сам факт того, что такая демократическая страна, как Соединенные Штаты, выбрала лидера, подобного Трампу, и скатилась к длительному периоду политической нестабильности, в мире не забудут еще долго.
Трамп не только являет собой неблаговидный пример того, как работает американская демократия. Он с нескрываемым пренебрежением относится к самой мысли, что США служат образцовой моделью демократии. В 2015 году, отвечая на вопросы о его симпатии в отношении Владимира Путина и об убийствах в России критически настроенных журналистов, Трамп заявил: «Ну, думаю, наша страна тоже немало народу убивает». А в 2016-м, будучи кандидатом в президенты, Трамп высмеял идею о том, что США могут служить эталоном демократии, заметив: «Весь мир видит, как плохо обстоят дела в Соединенных Штатах, и когда мы начинаем вещать о гражданских свободах, по-моему, наша страна не вполне подходит для роли глашатая».
ПОПЫТКИ СМЯГЧИТЬ УДАР
Некоторые представители вашингтонских политических кругов пытаются смягчить это неприглядное впечатление, приводя следующие аргументы:
— На самом деле администрация озабочена проблемами демократии.
Смысл этого утверждения состоит в том, что, хотя Трамп и его главные советники по международным делам действительно потакают некоторым самовластным правителям, они в то же время оказывают давление на других диктаторов, нарушающих демократические нормы. В частности, Трамп преподнес коррективы, недавно внесенные им в политическую линию Обамы по отношению к Кубе, как ответ на упорное нежелание Гаваны расставаться со своими антидемократическими методами. Администрация ввела новые экономические санкции по отношению к правительству Венесуэлы в наказание за антидемократическую политику. Наконец, в мае 2017 года госсекретарь Тиллерсон публично раскритиковал власти Ирана за отсутствие демократии в стране. То есть Трамп не отказывается от поддержки демократии — просто он непоследователен, как и его предшественники.
Недостаток этого довода в том, что пока Трамп и его команда выражают озабоченность состоянием демократии лишь в очень немногих странах. Если обычно поддержка демократии является правилом, а сотрудничество с диктаторами — исключением из него, то здесь все обстоит с точностью до наоборот. Более того, даже то скудное внимание, которое Трамп и его команда уделяют демократии в других странах, связано лишь с государствами, которые Соединенные Штаты считают своими противниками в общем геостратегическом смысле. Озабоченность проблемами с демократией, судя по всему, не вызвана искренней преданностью принципам, а используется в качестве дубинки для наказания правительств, попавших в немилость к нынешней администрации. Поэтому концепция Трампа в отношении демократии представляется скептически настроенным иностранным наблюдателям верхом цинизма: моим друзьям-диктаторам позволено все, а от врагов я требую демократии.
— Администрация стоит на позиции трезвого реализма.
Согласно второму утешительному аргументу, подход Трампа к проблеме демократии и прав человека следует воспринимать не как выход за рамки обычной, поддерживаемой обеими партиями политики США, а как проявление трезвого реализма. В мировоззрении Трампа и его команды действительно имеются элементы политического реализма. Склонность трактовать внешнеполитические интересы и ценности как отдельные по своей сути категории и, соответственно, утверждать, будто ценности второстепенны, а интересы важнее всего, свидетельствует о приверженности Трампа и его администрации основному догмату Realpolitik. То же самое относится и к их сомнениям в способности Соединенных Штатов оказывать серьезное воздействие на направленность политического развития других обществ, а также к тенденции рассматривать поддержку демократии всего лишь как наставления для друзей или, хуже того, как попытки навязать демократию извне.
Однако в политическом поведении Трампа есть элементы, которые невозможно объяснить его тяготением к традиционному реализму. Концепция реализма, несомненно, предусматривает необходимость сотрудничества с авторитарными режимами, когда это отвечает интересам США в сфере экономики или безопасности. Но она тем не менее не содержит призыва восторгаться диктаторами и называть их своими политическими единомышленниками. Более того, тогда как реализм ориентирован на жесткий торг, в ходе которого уступки проблематичным зарубежным лидерам делаются с целью получения конкретных выгод для экономики или сферы безопасности, Трамп поддерживает диктаторов не по принципу «ты мне, я тебе» и без серьезных расчетов, основанных на интересах и выгодах. Какие дополнительные преимущества в плане сотрудничества в сфере безопасности Соединенные Штаты получили, к примеру, от властей Египта после того, как Трамп рассыпался мелким бесом перед президентом ас-Сиси?
Не соответствует традиционным догмам реалистов и пренебрежительное отношение Трампа к американской демократии. Да, сторонники реализма не считают целесообразным вкладывать значительный дипломатический капитал в распространение демократии за рубежом, но им уж точно не понравится, что исторически сложившаяся политическая репутация Америки в мире отметается просто так, без какого-либо возмещения. Какие расчеты соотношения затрат и выгод увидит в этом трезвомыслящий реалист? Более того, реалистическая внешняя политика, предполагающая заключение хорошо продуманных сделок ради национальных интересов США, требует высокой степени единства в руководстве страны, сдержанности в высказываниях и детальной проработки политического курса — а все это во внешней политике Трампа на сегодняшний день в основном отсутствует.
— Пока еще рано делать выводы.
Третий «смягчающий» аргумент состоит в том, что политика Трампа в отношении демократии в других странах не должна вызывать серьезной озабоченности либо потому, что еще рано говорить, какой в конечном итоге окажется его внешняя политика, либо потому, что важные решения будут принимать его опытные советники, которые к тому же смогут обуздать экстравагантные склонности президента.
Действительно, внешняя политика Трампа разработана лишь частично, и между заявлениями президента и его будущими действиями наверняка обнаружатся значительные расхождения. Но если говорить о демократии, то в этой области он уже сделал немало шагов, причем решительных. Поддержка диктаторов и пренебрежение к американской демократии, как на словах, так и на деле, не остались без внимания в мире и создали президенту образ, который будет непросто изменить. Возможно, в каких-то аспектах внешнеполитический курс все еще не определен, но в том, что касается поддержки демократии и прав человека, новая администрация уже далеко продвинулась по дороге в никуда.
Что до опытных советников, то они, несомненно, будут сдерживать некоторые наклонности и устремления Трампа. Они сделали это, например, в связи с политикой в отношении Афганистана. Их влияние (да и давление конгресса) ощущается в недавно принятом администрацией позитивном решении о частичной приостановке военной и экономической помощи Египту в ответ на упорное нежелание Каира отказаться от антидемократических методов управления страной. Но подрезать президенту крылья порой не удается — так произошло, в частности, когда Трамп наперекор мнению министра обороны Джеймса Мэттиса и госсекретаря Тиллерсона объявил о выходе США из Парижского соглашения по климату. Кроме всего прочего, то, что свои идеи относительно политики в области демократии президент доносит — посредством собственного имиджа и публичных заявлений (в том числе в твиттере) — до широкой общественности, имеет принципиальное значение. Никакая тихая дипломатия опытных советников не компенсирует ущерба, нанесенного главой государства, который с восторгом отзывается о диктаторах, презрительно относится к распространению демократии и проявляет явное пренебрежение к основополагающим демократическим нормам и институтам в собственной стране.
ЧТО СОХРАНИЛОСЬ
Политика в отношении демократии — это сложная, многоуровневая система с целым рядом важных элементов, хотя президент, конечно, играет в ней ключевую роль. Зачастую весомый вклад в поддержку демократии вносят дипломатические усилия на уровне значительно более низком, чем уровень президента и его главных советников. Большую пользу способна принести помощь развитию демократии. Участие в работе международных институтов и в многосторонних начинаниях многократно повышает эффективность усилий, прилагаемых с целью поддержки демократии в мире. Продолжению и развитию деятельности на всех этих трех направлениях существенно способствует поддержка и давление со стороны конгресса. Ущерб, уже нанесенный при Трампе в этих различных сферах, пока не столь велик, хотя относительно того, как будут обстоять дела в дальнейшем в ходе его президентского срока, существует значительная неопределенность.
Дипломатическая работа в поддержку демократии
Одним из ключевых элементов политики США по содействию демократии являются дипломатические усилия на уровне ниже президентского, направленные на поддержку демократии в конкретных странах в критические моменты. Применение дипломатических и экономических «кнутов и пряников» призвано остановить сворачивание демократии, урегулировать опасные политические конфликты, особенно связанные с оспариванием результатов выборов, и помочь государствам, строящим демократическую систему. Эти усилия предпринимают — зачастую под руководством способного и решительного посла — американские дипломаты, работающие в той или иной стране, либо соответствующие задачи решает Госдепартамент при поддержке аппарата Белого дома, Агентства международного развития США, главных игроков на Капитолийском холме и дипломатов на местах.
С 1980-х, по мере того как внешнеполитическая бюрократия начала постепенно принимать «продемократические» нормы и набирать соответствующий опыт, подобная дипломатия стала обычным элементом внешней политики США. В какой степени эта тенденция сохранится при администрации Трампа, пока неясно. Многие профессиональные дипломаты остаются на своих постах в разных странах, и пока они в основном по-прежнему придерживаются курса, которому следовали в предыдущие годы. К примеру, профессиональный дипломат посол Патриция Элсап при поддержке другого «карьерного дипломата», заместителя госсекретаря по африканским делам Линды Томас-Гринфилд в первые месяцы 2017 года усердно и эффективно продолжила свои начатые в конце прошлого года попытки помочь Гамбии справиться с конфликтом вокруг результатов выборов. Ее усилия включали в себя быструю мобилизацию средств для поддержки демократии, содействие Экономическому сообществу Западной Африки в его работе по укреплению демократии и взвешенные дипломатические шаги по отношению к ключевым политическим игрокам Гамбии.
Но если подобные усилия не будут встречены принципиальным одобрением и — в особо важные моменты — конкретной поддержкой на самых высоких уровнях Госдепартамента и Белого дома, они сами и их воздействие со временем ослабеют. Еще больший ущерб им нанесет отсутствие достаточных ресурсов для своевременного оказания финансовой помощи или для тактического использования программ помощи развитию демократии. В целом же для «продемократической» дипломатии необходим сильный, динамичный Госдепартамент, который способен и готов решительно действовать в целях разрешения сложных политических ситуаций в других странах и делегировать значительные полномочия опытным дипломатам на местах для реализации их инициатив. Признаков того, что госсекретарь Тиллерсон создает именно такое ведомство, пока нет. Напротив, он расхолаживает и лишает возможности проявлять инициативу профессиональных дипломатов в Вашингтоне и посольствах и в целом крайне ослабляет Госдеп.
В странах, где демократия оказалась в опасности — таких как Венгрия, Колумбия, Кения, Молдавия, Мьянма, Нигерия, Польша, Танзания, Тунис и Украина, — американскую дипломатию ждет ряд серьезных испытаний на прочность. Зачастую именно в подобных, не упоминающихся ежедневно в новостях государствах американская политика поддержки демократии оказывается наиболее результативной. Содействие демократии здесь — не проявление прекраснодушного идеализма и альтруизма. В этих и многих других государствах поддержка демократии напрямую служит важным интересам США в сфере экономики и безопасности, будь то помощь важному партнеру по борьбе с терроризмом вроде Кении в достижении политической стабильности за счет строительства демократических институтов или содействие важному партнеру в области безопасности вроде Украины в ее трудном переходе к демократии. Неоднократно подчеркивая, что ценности и интересы существуют отдельно и нередко даже вступают в противоречие друг с другом (тогда как на самом деле они тесно взаимосвязаны и зачастую играют взаимодополняющую роль), госсекретарь Тиллерсон, советник по национальной безопасности Макмастер и другие влиятельные члены внешнеполитической команды Трампа порождают сомнения в возможности проведения активных, эффективных дипломатических мер в поддержку демократии при нынешней администрации.
Помощь развитию демократии
Программы помощи развитию демократии — например, предназначенные для того, чтобы поддержать парламенты, политические партии, законность, органы, ответственные за организацию и проведение выборов, а также гражданское общество и независимые СМИ, — осуществляются наравне, а зачастую и в увязке с «продемократическими» дипломатическими усилиями. Ранние шаги администрации Трампа в отношении таких программ носили откровенно негативный характер. Первый разработанный ею бюджет в сфере внешней политики предусматривал резкое сокращение помощи зарубежным странам — примерно на 31 %, и в том числе существенное урезание помощи развитию демократии9. Впрочем, это был лишь проект бюджета: размер ассигнований будет зависеть в первую очередь от решения конгресса. Пока что налицо признаки того, что общее сокращение окажется менее существенным и суммы, выделенные на помощь демократии, уменьшатся совсем незначительно, а по некоторым направлениям даже возрастут. В частности, законопроект о бюджетных ассигнованиях на 2017-й финансовый год, принятый в мае нынешнего года, по сути, предусматривает сохранение расходов на международную деятельность в прежнем объеме и даже 40-процентное увеличение финансирования Фонда в поддержку демократии и прав человека при Госдепартаменте.
В то же время, однако, объем денежных средств — не единственный и даже не главный показатель результативности американской помощи развитию демократии. Усилия, способствующие демократическим процессам, наиболее эффективны, когда они опираются на активную поддержку демократии высшими руководителями внешней политики США. Кроме того, воздействие этой помощи неизбежно ослабляется ввиду продолжающейся дискредитации Америки как образца демократии. Таким образом, вопрос, насколько энергично и эффективно США будут помогать развитию демократии при Трампе, остается открытым.
Сотрудничество с международными структурами
Особенно полезны для США поддержка деятельности международных институтов и многосторонних инициатив в области продвижения демократии, а также участие в них. Это помогает развеять существующее за рубежом представление, будто действия Соединенных Штатов, направленные на распространение демократии, представляют собой лишь способ отстаивания геостратегических интересов Вашингтона, а не составную часть общих усилий сообщества демократических стран.
Примеров сотрудничества США с международными структурами по проблемам демократии немало: в одних случаях оно осуществляется уже несколько десятилетий, в других началось недавно. Так, Соединенные Штаты — один из главных источников финансирования Фонда демократии ООН и многочисленных проектов по развитию демократии в рамках ооновской программы развития; видную роль они играют также в Совете по правам человека ООН. Активно действуют США и в различных региональных многосторонних организациях — в частности, финансируя и поддерживая Межамериканскую комиссию по правам человека и Бюро по демократическим институтам и правам человека Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе. Кроме того, правительство Соединенных Штатов — один из инициаторов создания и важных участников других соответствующих многосторонних организаций, например партнерства «Открытое правительство» и Сообщества демократий.
Пока неясно, каким будет подход администрации Трампа в этой сфере — сумеет ли она преодолеть инстинктивно отрицательное отношение президента к любым многосторонним действиям и осознает ли, насколько ценными являются совместная ответственность, возможности усилить влияние США, нормотворчество и другие позитивные аспекты взаимодействия с международными структурами. Президент Трамп с пренебрежением отзывается об Организации Объединенных Наций, хотя его постпред относится к ООН всерьез и эффективно работает в ней. Проект бюджета, разработанный администрацией в начале 2017 года, предполагал резкое сокращение финансирования Соединенными Штатами целого ряда международных организаций.
Возьмем один пример: отношение администрации к Организации американских государств (ОАГ), играющей полезную роль в деле поддержки демократии в Западном полушарии, не внушает оптимизма. Бюджет, предложенный администрацией, предусматривает значительное сокращение финансирования этой организации, что, по словам сотрудников ОАГ, «парализует» ее деятельность. Кроме того, администрация, по сути, сорвала важнейший саммит ОАГ в июне нынешнего года: после того как Тиллерсон отказался в нем участвовать, венесуэльский министр иностранных дел покинула заседание, а поддерживаемая США резолюция с осуждением президента Венесуэлы Николаса Мадуро не была принята. Кроме того, администрация явно демонстрирует неоднозначное отношение к Сообществу демократий — многосторонней организации, в создании которой в 2000 году США сыграли ключевую роль и в которой сейчас председательствуют. Госсекретарь Тиллерсон сильно затянул принятие решения об основных параметрах давно планировавшегося и назначенного на сентябрь 2017 года совещания министров иностранных дел стран — участниц Сообщества в Вашингтоне. Тем самым он четко дал понять, что пренебрежительно относится к организации, имеющей прочную репутацию и приверженной укреплению демократии в мире.
Роль конгресса
Конгресс играет важнейшую роль в поддержке деятельности на всех трех вышеназванных направлениях — благодаря контролю над внешнеполитическим бюджетом страны, способности вводить экономические санкции, прямым контактам сенаторов и конгрессменов с лидерами и гражданами других стран и полномочиям, позволяющим принуждать администрацию нести ответственность за свою политику в отношении конкретных государств. В последние десятилетия конгресс неуклонно способствовал политике содействия демократии: ее решительно поддерживали фракции обеих партий как в сенате, так и в палате представителей. Сейчас в конгрессе усиливается недовольство действиями Трампа во внешнеполитической сфере и готовность противостоять им, и парламентарии, скорее всего, попытаются отчасти ослабить последствия отступления администрации в вопросах демократии. Законы о санкциях в отношении России, принятые конгрессом в июне — июле 2017 года и подписанные Трампом в августе, служат четким свидетельством готовности законодателей отодвинуть администрацию на второй план и, по сути, взять на себя инициативу в определении политического курса на одном из важнейших направлений — российском.
ТЕРПЕНИЕ И ТРУД ВСЕ ПЕРЕТРУТ
Те, кто анализирует политику очередного президента США в отношении демократии, зачастую мифологизируют прошлое. Действия каждого нового президента сравниваются — не в его пользу — с некими воображаемыми прежними временами, когда США принципиально, последовательно и эффективно содействовали демократии в других странах, сочетая вдохновляющую риторику с решительными шагами и продвигая демократию в мировом масштабе. Да, в последние несколько десятков лет Соединенные Штаты играли важную, а порой и решающую роль в поддержке демократии. Но эти усилия всегда были непоследовательны и сопровождались упущениями: демократии приходилось «бороться за место» в ряду других интересов и приоритетов, зачастую вынуждающих Вашингтон принижать значение проблем демократии в своей внешнеполитической деятельности. В том, что касалось демократии, всегда было больше слов, чем дела. Порой совершались и колоссальные ошибки: к примеру, некоторые представители администрации президента Джорджа Буша-младшего намеревались использовать вторжение в Ирак как для демократизации самой этой страны, так и для распространения демократии во всем регионе.
Но даже с учетом этих оговорок, призывающих к осторожным оценкам, позиция президента Трампа представляет собой ошеломляющий и обескураживающий отход от давнего консенсуса обеих партий относительно того, что вопросы демократии и прав человека должны занимать важное место в политике США и что их поддержка служит интересам страны в сфере экономики и безопасности, а не вступает с ними в противоречие. Энтузиазм Трампа в отношении диктаторов, проводящих репрессии, открытое презрение к идее о том, что Соединенные Штаты являются образцом для подражания, и безрассудное попрание демократических норм в собственной стране привели к тому, что в сфере демократии Америка сегодня отброшена на много десятилетий назад. Слова и дела президента придают уверенности и смелости самовластным правителям по всему миру и одновременно деморализуют активистов демократических движений во многих странах, борющихся против репрессий и свертывания демократии. Мало того: многие партнеры США в Европе и других регионах, вносящие вклад в распространение демократии, также озадачены и начинают сомневаться в целесообразности и даже возможности сотрудничества с Соединенными Штатами по этим вопросам.
Впрочем, еще не все потеряно. Во многих звеньях американского внешнеполитического аппарата и структурах, ведающих помощью зарубежным странам, в конгрессе и сообществе неправительственных организаций, занимающихся строительством демократии, сохраняются желание, опыт и возможности для поддержки демократии и защиты прав человека. Многие профессионалы в этих структурах полны решимости продолжать свою работу наперекор злым ветрам, дующим сегодня из Белого дома. Немало американских дипломатов на местах и в Вашингтоне намерены и дальше применять дипломатические и экономические рычаги, чтобы способствовать переходу к демократии в странах, где этот процесс идет трудно, и не позволять самовластным лидерам обратить его вспять. Организации, оказывающие помощь зарубежным странам, планируют продолжать реализацию программ содействия демократическим реформам и движениям. Американские чиновники и общественные активисты, которые сотрудничают с международными организациями, поддерживающими демократию по всему миру, убеждены в необходимости сохранить важнейшие формы помощи этим институтам и взаимодействия с ними.
Действия всех этих людей будут осложняться из-за негативной позиции на высших уровнях администрации и ввиду ущерба, который наносится Госдепартаменту и другим звеньям внешнеполитического аппарата. Но они научились строить свою работу за рубежом на основе долгосрочного подхода, не опуская рук при столкновении с любыми превратностями процессов демократизации, — и теперь им необходимо с той же решимостью и упорством перетерпеть, а затем и преодолеть неблагоприятную ситуацию в собственной стране. Для этого им придется делать многое: вновь и вновь доказывать, что укрепление демократии часто напрямую отвечает интересам США в сферах экономики и безопасности; спокойно опровергать тезис о том, будто поддержка демократии — это лишь нотации и навязывание своей воли другим; демонстрировать бесполезность любой стратегии антитеррора, если она не учитывает необходимость формирования инклюзивной политической системы и институционального строительства в странах, порождающих терроризм; быть готовыми действовать в тех государствах, где демократия оказалась под угрозой, невзирая на незаинтересованность и равнодушие собственного высшего руководства, и продолжать трудную, опасную работу в зонах конфликтов и нестабильных государствах, несмотря на то что ее значимость принижает постоянно отвлекающийся на другие проблемы и неосведомленный президент.
http://perevodika.ru/articles/1196549.html – цинк
Осмелюсь предположить, что автор очень сильно хотел, чтобы победила Клинтон, но из Белого Дома подули враждебные ветры.
