Что наша власть? Вертикаль, горизонталь, посреди – бояре. Работает из рук вон. Почему?

Очевидный сюжет, проходящий через всю историю России – соотношение «вертикали» (централизованной системы власти) и «горизонтали» (местного самоуправления). Даже эпизод призвания варягов, с которого берет начало история государства, выглядит как призыв «горизонталью» «вертикали». Понятно, что этот эпизод, как и многие другие в нашей истории, излагается именно с точки зрения «вертикали».

В Киевской Руси «вертикаль» была представлена княжеским родом Рюриковичей.

Потом пришли монголы и установили свою «вертикаль» в виде ханской ставки и выдаваемых ярлыков на княжение. Они привезли из Китая полезные для государственного устройства нововведения – контроль и учет, перепись населения и деление территории на административные округа (тумены).

Потом монголы ослабели, и их место заняло Великое княжество Московское, которое взяло за основу своего устройства ордынскую «вертикаль». Все удельные княжества были ликвидированы, а Новгород лишился самоуправления и вечевого колокола.

Таким образом «вертикальная» система одолела возможную «горизонтальную» альтернативу в виде торговых республик Новгорода и Пскова.

Самодержавная «вертикаль» достигла своего пика при Иване IV, после чего надломилась и попала в Смуту. В это время опять проявила себя «горизонталь» – от казаков до земского ополчения. Своим восстановлением и освобождением от оккупации в 1612 году Россия оказалась обязана именно «горизонтали».

Но вертикаль быстро реанимировалась. Первые Романовы еще опирались на Земские Соборы, но в дальнейшем, вплоть до краха самодержавия, «горизонталь» существовала в той мере, в которой это считала полезным «вертикаль».

Революция 1917 года скинула самодержавие. После октября было объявлено о полной победе «горизонтали» – установлена власть советов, вся «вертикаль» формально формировалась «снизу вверх». Но скоро снова была установлена жесткая «вертикаль», формализованная в КПСС.

Это заложенное противоречие проявило себя в 1990 году, когда в России ненадолго установилась действительная «власть советов». Но, как это уже не раз бывало в истории, «вертикаль» довольно быстро «реанимировалась». В 1993-м она разогнала советы и практически полностью подчинила себе «горизонталь».

Уже сто лет, как мы имеем парадоксальную ситуацию. Идеологически у нас признается широкое местное самоуправление и выборность ключевых должностных лиц. Но фактически и представительные органы, и сами выборы профанируются.

Одна из ключевых идей оппозиции сегодня в том, что нужно больше полномочий передать «горизонтали». Чтобы обсуждать эту идею всерьез, надо разобраться с вопросом – почему же сто лет после падения самодержавия и декларируемом «горизонтальном» устройстве государства «вертикаль» продолжает доминировать и подминать под себя все институты местного самоуправления и демократии?

На это есть две существенные причины. Первая – «вертикальная» система управления была и пока еще остается более эффективной в России. Это объясняется размерами государства и отсутствием традиций «низового» объединения граждан.

Вторая причина – модель «вертикаль и горизонталь» не является полной. Упускается очень важный элемент, который можно было бы назвать «боярство».

Объясню подробнее. «Вертикаль» – централизованная система власти. Она состоит из «сюзерена» (царь, политбюро ЦК КПСС или президент РФ) и назначаемых ей чиновников. «Горизонталь» – это местное самоуправление, руководители которого «избираются снизу». В реальности «вертикаль» оказывает существенное давление на «горизонталь». Влияет на выборы, а то и вовсе их отменяет, создает ситуацию полной зависимости местного самоуправления от «вертикали» – прежде всего финансовой. Не будем забывать и о силовой составляющей: большинство избранных в 2010 году оппозиционных мэров либо вступили в «Единую Россию», либо оказались в тюрьме (Братск, Ярославль, Бердск).

«Вертикаль» эффективна настолько, насколько в ней выстроена успешная система управления – ответственные, компетентные и честные кадры, исполнительность, толковые инструкции, адекватный контроль.

«Горизонталь» эффективна настолько, насколько действенен «контроль снизу». Насколько граждане способны адекватно оценивать действия избираемых лиц, формулировать свои интересы и следить за их соблюдением.

Грубо говоря, вертикаль – это «щупальца» власти, тянущиеся сверху вниз, а «горизонталь» – «трава», растущая снизу вверх. В месте, где они встречаются, возможно соперничество, а возможен и симбиоз. В идеальном варианте они должны создать единую и гармоничную систему. Для этого нужно, чтобы основные цели «вертикали» и «горизонтали» совпадали.

Но если трава растет плохо, а щупальца «вертикали» недостаточно длинные, то между ними возникает вакуум, который кем-то заполняется. И этот «кто-то» прикидывается либо «травой», либо «щупальцами» – в зависимости от того, куда формально относится его должность.

И заполняется этот вакуум «боярством» – теми, кто преследует собственные корыстные интересы и использует доставшийся ему пост не для тех целей, которые предполагались.

Как правило это чиновники, входящие в те или иные группы влияния, и близкий к власти бизнес, чье основное «конкурентное преимущество» – способность получать от государства преференции.

В такой более полной модели становится понятным, что механическое делегирование полномочий от «вертикали» к «горизонтали» к улучшению ситуации не приведет. Эти полномочия достанутся не «горизонтали», а «боярству».

Каким же должно быть «правильное» распределение полномочий между «вертикалью» и «горизонталью»? Ответ звучит просто – в каждом случае нужно понимать, кто более эффективен в конкретном месте (регионе, муниципалитете) и в конкретной сфере деятельности.

Посмотрим на эффективность «вертикали». Она разбита на множество ведомств, конкурирующих между собой за полномочия и ресурсы. «Вертикаль» сегодня избыточно зарегламентирована. Также она весьма коррумпирована, а системы подготовки кадров нет. Ну разве что в ФСБ, и то это открытый вопрос, если вспомнить парад на «Гелендвагенах».

Но с «горизонталью» дело обстоит не лучше. Местные выборы тотально коррумпированы. Не в том смысле, что мандаты покупают у избиркомов, а в том смысле, что их покупают путем траты денег на рекламу, политтехнологов и подкуп избирателей. Или депутаты «назначаются» с помощью «административного ресурса». Местный депутат, как правило, преследует интересы своих избирателей «по остаточному» принципу, а в первую очередь – бизнеса, своего или своих спонсоров. Среди депутатов мы видим немало руководителей МУПов, ГУПов, главврачей и директоров школ. Есть небольшой процент партийных функционеров.

Единственное преимущество такой «горизонтали» над «вертикалью» в том, что местные депутаты и чиновники хоть как-то вынуждены оглядываться на местное общественное мнение (где оно есть).

Если смотреть на вещи открытыми глазами – действенного местного самоуправления в России сегодня нет нигде. Его зачатки возникают в крупных мегаполисах (в Новосибирске, например). Трава растет, но этот процесс не ускоришь, тяня траву за кончики вверх.

На данный момент и «вертикаль», и «горионталь» практически полностью заполнены «боярством», из которого реально состоит наш политический класс. Если Путину еще можно поверить, что он хотел пойти в КГБ, чтобы стать разведчиком, то сегодня в ФСБ идут, чтобы попасть в привилегированный слой «боярства».

В будущем необходима серьезная реформа как системы госуправления, так и местного самоуправления. Пока госуправление не станет действенным и эффективным, любые другие начинания обречены на провал.

Эта реформа не может сводиться только к введению свободных выборов и передачи полномочий на уровень местного самоуправления.

В ходе реформы нужно будет решить ряд задач:

- Создать систему отбора и подготовки кадров. Сейчас альтернативной элиты не существует. Нет ни одного «резервуара», из которого можно было бы черпать честных и компетентных управленцев хотя бы с минимальной гарантией качества. Особенно честных.

- Смена мотивации для «боярства». Так или иначе еще некоторое время существенную часть постов и в государственном аппарате, и в местном самоуправлении будут занимать представители «боярства». Существенная часть его – люди, движимые не столько корыстью, сколько честолюбием. При правильной расстановке стимулов честолюбцы становятся хорошими служителями государству.

- Создание «удобрений» для «горизонтали» – системы вовлечения граждан в местное самоуправление.

- Внедрение здоровой конкуренции в систему государственного управления.

Последняя задача критически важна. Если мы посмотрим на мировой и исторический опыт, то увидим, что главный движитель прогресса – конкуренция. Это понимал даже Советский Союз, в котором практиковалась как реальная конкуренция между конструкторскими бюро (в тех отраслях, где СССР добился передовых позиций, это была реальная и жесткая конкуренция), так и фейковая в виде «социалистического соревнования».

В капиталистической (рыночной) экономике конкуренция «зашита» в саму структуру, но развитые государства внимательно следят за тем, чтобы эта конкуренция была «добросовестной». В демократических странах конкуренция в государственном управлении обеспечивается многопартийностью и сменой власти на выборах. У нас эти механизмы отчасти работают неэффективно, отчасти сознательно профанированы. Сейчас конкуренция идет по принципу «близости к телу» и крутости «крыши» (примерно одно и то же).

Поэтому, пока не выросла «трава гражданского общества» снизу, внедрять конкуренцию в «вертикаль» придется искусственными методами. Ну, как Сталин между «шарашками» примерно.

Что касается «выращивания горизонтали», мы можем повсеместно внедрять участие граждан в распределении бюджетов муниципалитетов. На каждого гражданина приходится некая часть бюджета на благоустройство (а также – культуру, спорт, образование и так далее). Каждый гражданин ежегодно голосует «виртуальным рублем» – на какой именно проект благоустройства он хочет его потратить, на какую спортивную школу или культурное учреждение. Понятно, что не весь бюджет сразу надо отдавать на такое голосование, но часть его – можно. И сразу появится объективный критерий востребованности, которого сейчас и близко не существует.

P. S. Понимаю, что сегодня размышления о том, как правильно организовать государственное управление, могут показаться бессмысленными и оторванными от жизни. Но как убеждает опыт, когда дело вдруг доходит до дела, думать уже поздно и некогда.

Алексей Мазур
➡ Источник: http://publizist.ru/blogs/4796/19126/-