Уроки занимательной делимитации: как правильно разделить арктический шельф?

Обострение политических противоречий между Россией и Западом вокруг конфликта на Украине заметно отразилось на динамике политических процессов в Арктике. С точки зрения большинства иностранных СМИ в регионе началась новая волна милитаризации. В этих условиях по-особому стали восприниматься спорные моменты арктической политики, которые касаются преимущественно вопросов национальной юрисдикции и границ. Среди них, пожалуй, наиболее существенной следует считать проблему разграничения зон континентального шельфа в центральной части Северного Ледовитого океана.

Дания преподносит сюрприз

15 декабря 2014 г. произошло важное событие: в Комиссию ООН по границам континентального шельфа поступило представление Дании, которое произвело небольшую сенсацию. Согласно опубликованным материалам, Дания заявила права на область площадью 895 тыс. км2, которая охватывает весь хребет Ломоносова и упирается в границы 200-мильной зоны России. Некоторые датские эксперты забили тревогу по поводу того, что столь амбициозные претензии могут разозлить Россию. Например, старший научный сотрудник Датского Института международных исследований Карстен Меллер полагает, что завышенные претензии Дании на арктический шельф станут причиной меньшей сговорчивости российской стороны на предстоящих переговорах. В свою очередь, военный аналитик, капитан 3 ранга Йоханнес Рибер Нордбю опасается, что Россия может отреагировать на датскую заявку наращиванием военной активности в регионе.

Дания заявила права на область площадью 895 тыс. км2, которая охватывает весь хребет Ломоносова и упирается в границы 200-мильной зоны России.

Однако большинство экспертов и официальных лиц воспринимают ситуацию достаточно сдержанно и даже позитивно. Так, в интервью газете «Politiken» министр иностранных дел Дании Мартин Лидегард подчеркнул, что не видит в представлении Дании ничего провокационного и с готовностью ожидает встречные требования российской и канадской сторон, что в конечном итоге должно создать почву для переговоров. Самое главное, что в комментарии М. Лидегарда четко прослеживается готовность датской стороны вести прагматичный торг как с Россией, так и с Канадой. Это означает, что в процессе переговоров изначально заявленный Копенгагеном объем претензий на шельф может быть сокращен.

Следует напомнить, что Комиссия ООН по границам континентального шельфа может лишь проводить экспертизу и выносить заключение по существу поступивших от заинтересованных стран представлений. Окончательное же решение вопроса должно быть выработано в рамках переговоров. Если и в этом случае договориться не удастся, спор будет передан на рассмотрение Международного суда ООН в Гааге.

Фактор времени

В силу загруженности профильной Комиссии ООН рассмотрение заявок о внешних пределах континентального шельфа в Арктике может сильно затянуться. Например, по расчетам Геологоразведочной службы Дании, экспертное заключение по датской заявке должно быть готово лишь в 2027 г. В свою очередь, авторитетный специалист в области международного права Юрий Казмин предупреждает, что для России «по оптимистическим оценкам, этот процесс займет не менее, чем 20–25 лет». Логично предположить, что в случае с Канадой процедура вряд ли будет проходить быстрее.

Поэтому теоретически переговоры по делимитации морских пространств Арктики могут затянуться не на один десяток лет, по аналогии с российско-норвежским спором относительно линии границы в Баренцевом море, который продолжается 40 лет. К неспешности в решении этого вопроса подталкивает целая совокупность объективных характеристик центрального бассейна Северного Ледовитого океана: слабая изученность данного района, сравнительно низкая перспективность наличия ценных полезных ископаемых, удаленность от побережья, постоянный ледовый покров, отсутствие технологий безопасного и эффективного освоения ресурсов в этом районе.

Как ни странно, призрачность экономического потенциала зоны пересекающихся интересов в Арктике может сыграть положительную роль в окончательном и скорейшем разрешении спора, поскольку описанные выше отрицательные характеристики создают «завесу неопределенности» [1], в условиях которой стороны делят «пирог», фактически не зная, сколько кому достается «начинки». Такая ситуация во многом способствует сближению позиций заинтересованных стран.

Призрачность экономического потенциала зоны пересекающихся интересов в Арктике может сыграть положительную роль в окончательном и скорейшем разрешении спора, поскольку описанные выше отрицательные характеристики создают «завесу неопределенности».

Кроме того, нельзя недооценивать политическое значение четкого разграничения зон континентального шельфа в Арктике. Если решение данного вопроса заморозить «до лучших времен», то в перспективе это может создать слабое звено в системе отношений между Россией, Данией и Канадой, что не самым лучшим образом отразится на региональной стабильности. Поэтому, чем скорее спор по поводу арктического шельфа будет урегулирован, тем лучше.

Заинтересованные страны могут собраться за столом переговоров и в более ранний срок (до 2020 г.), не дожидаясь вердикта Комиссии ООН. На практике краткосрочный сценарий делимитации морских пространств Арктики осуществим при соблюдении трех ключевых условий.

Во-первых, должны быть нормализованы дипломатические отношения между Россией и странами Запада, подорванные в результате кризиса на Украине. Пока между заинтересованными странами сохраняются принципиальные разногласия и гипотетическая возможность ограниченного военного конфликта, ни о каком продуктивном взаимодействии в решении региональных вопросов не может быть и речи.

Во-вторых, необходимо дождаться официального представления Канады в профильную Комиссию ООН. По приблизительным оценкам, это должно произойти в 2015–2016 гг. Как только объем канадских претензий на континентальный шельф в Арктике станет известен, пределы зоны пересекающихся интересов в Северном Ледовитом океане примут окончательные очертания, что сформирует сам предмет переговоров.

В-третьих, весной 2015 г. ожидается поступление в Комиссию ООН уточняющих данных по российской заявке.

При наиболее благоприятном развитии событий почва для старта официального переговорного процесса может быть создана не ранее чем через два-три года. Однако неофициальные предварительные консультации и встречи между доверенными лицами трех стран можно начать проводить уже сейчас.

Формат переговоров

Что касается формата будущих переговоров, то здесь возможно несколько вариантов: трехсторонняя конференция; переговоры по формуле «3+1», т.е. при помощи государства-посредника; комбинированные переговоры – серия параллельных двусторонних консультаций с последующим переходом на уровень «тройки».

С организационной точки зрения последний формат представляется оптимальным, поэтому остановимся на нем подробнее.

Процесс разграничения центральной части Северного Ледовитого океана в силу своей исключительной сложности будет связан с большим объемом согласования технических, экономических и политических моментов. Значительную часть этой работы необходимо выполнить уже на предварительном этапе, который может быть организован в виде серии параллельных двусторонних консультаций: Россия–Канада, Россия–Дания, Канада–Дания. В отличие от заседаний «тройки» формат диалога гораздо лучше подходит (с точки зрения конфиденциальности) для зондирования интересов, определения точек соприкосновения и расхождения со своими визави, а также предложения вариантов взаимного сотрудничества.

Чтобы свести достигнутые предварительные договоренности воедино и определить формулу окончательного соглашения, переговоры на этапе активного обсуждения необходимо будет перевести в режим «тройки».

Западный фронт в Арктике

При наиболее благоприятном развитии событий почва для старта официального переговорного процесса может быть создана не ранее чем через два-три года.

Исходя из позиций относительно делимитации арктического шельфа, которых придерживаются Дания и Канада, можно сделать несколько предположений о тех тактических шагах, которые эти страны могут предпринимать в процессе переговоров.

Во-первых, можно ожидать, что на предварительном этапе Дания и Канада попытаются договориться о линии разграничения своих исключительных экономических зон в Арктике, чтобы в дальнейшем выступить единым фронтом против региональных претензий России.

Во-вторых, из материалов представления в Комиссию ООН, сделанного в декабре 2014 г., следует, что Дания собирается использовать в борьбе за хребет Ломоносова тактику завышенных требований, рассчитывая на то, что в процессе торга Россия сократит заявленную в 2001 г. площадь своих претензий на континентальный шельф Северного Ледовитого океана. Аналогичным образом можно предположить, что в 2015–2016 гг. Канада опубликует расширенную заявку на арктический шельф, куда помимо хребта Альфа будет включен и хребет Менделеева, тем более что их связанность в геологическом плане — установленный факт. В этом случае образуется второе пересечение с зоной российских интересов. И в Копенгагене, и в Оттаве наверняка понимают, что российская сторона будет до последнего отстаивать линию расширенного континентального шельфа, указанную в заявке 2001 г. Поэтому даже минимальные уступки со стороны России станут ощутимым успехом для датской и канадской дипломатии.

В-третьих, для дополнительного нажима на российскую сторону и выхода из переговорных тупиков Дания может прибегать к тактике «ухода», т.е. объявлять о своем выходе из переговоров, что автоматически переводит решение вопроса в компетенцию Международного суда ООН. К этой возможности располагает, с одной стороны, традиционная приверженность Дании международно-правовым механизмам урегулирования споров, а с другой – благоприятный исторический опыт признания суверенитета вхождения Восточной Гренландии в состав Дании по решению Постоянной палаты международного правосудия (предшественника Международного суда ООН) в 1933 г. Тактика «ухода» может сработать в том случае, если для российских переговорщиков последнее предложение датской стороны будет казаться более выгодным, чем ожидаемое решение Международного суда.

В-четвертых, не исключено, что Дания и Канада попытаются запросить поддержку у США с целью оказания дополнительного политического давления на Россию. О целесообразности данного шага в частности писал профессор Копенгагенского университета Томас Хойруп. Проявление североатлантической солидарности может быть негативно воспринято Москвой и в то же время может создать дополнительные трудности в отстаивании своих интересов.

В-пятых, Дания и/или Канада могут попытаться разыграть в процессе торга с Россией «украинскую карту»: в ответ на сокращение своих претензий на арктический шельф потребовать от России ограничить свое влияние на внутриполитические процессы на Украине (в особенности в ее восточных областях). Конечно, это довольно рискованный ход, который может быть воспринят российской стороной как провокационный, но исключать его из гипотетического арсенала Копенгагена и Оттавы на предстоящих переговорах всё же не стоит.

Россия принимает бой

Важность разграничения центральной части Северного Ледовитого океана в большей степени сосредоточена в области политического, нежели экономического влияния.

Возникает вопрос: какие контрмеры в ответ на тактические шаги датской и канадской дипломатии может предпринять российская сторона?

На первоначальной стадии для России наиболее логично было бы занять жесткую оборону, т.е. настаивать на признании границ зоны расширенного континентального шельфа в том виде, в каком они были изложены в материалах, представленных в Комиссию ООН в 2001 г. Понятно, что Дания и Канада будут всячески этому препятствовать, стремясь отстоять свои права в зонах пересечения и апеллируя к неоспоримости результатов проведенных научных изысканий. Это самый сложный и ответственный этап, в ходе которого каждая сторона будет стараться поймать «момент истины», когда ее визави первым проявит готовность смягчить свою позицию. Соответственно, для России представляется важным посредством жесткой обороны сбить наступательный порыв датских и канадских переговорщиков, измотать и подвести их к необходимости более гибкого согласования интересов.

Еще один контрприем, к которому теоретически может прибегнуть российская сторона, – тактика завышенных требований, используемая Данией и Канадой. В ответ на их претензии Россия может объявить о включении в зону своих интересов континентального шельфа по всей протяженности хребта Ломоносова и хребта Менделеева–Альфа. Тем не менее, по словам известного датского журналиста Мартина Бреума, аналитики Министерства обороны Дании считают такую возможность маловероятной. При этом они рассчитывают, что «размеры куска арктической пиццы, на который претендует Россия, останутся без изменений».

Наконец, монолитность блока западных держав в Арктике в ходе рассматриваемых переговоров может быть дополнительно нарушена посредством тонкой игры на противоречиях между США и Канадой (по поводу границы в море Бофорта и режима пользования Северо-Западным проходом), Канадой и Данией (по поводу принадлежности острова Ханс). Суть этой игры будет заключаться в выдвижении Россией привлекательных альтернатив и предложений сотрудничества в смежных и не менее значимых аспектах арктической политики. Так, Россия и Канада в одинаковой степени заинтересованы в отстаивании своих прав в сфере управления судоходством по Северному морскому пути и Северо-Западному проходу. Закрепление на международном уровне особого политико-правового статуса этих двух наикратчайших маршрутов может заложить основу стратегического партнерства между Москвой и Оттавой на долгие годы, о чем в свое время убедительно писал канадский политолог Майкл Байерс. Дании же, например, можно предложить политическую поддержку в ее споре с Канадой относительно острова Ханс.

* * *

Важность разграничения центральной части Северного Ледовитого океана в большей степени сосредоточена в области политического, нежели экономического влияния. В рамках решения данного спора перед Москвой, Копенгагеном и Оттавой будет стоять довольно сложная задача. С одной стороны, им надо действовать в соответствии с принципами Илулиссатской декларации, т.е. опираться на нормы Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. и не прибегать к силе или угрозе силой. С другой стороны, они заинтересованы в укреплении своего регионального влияния посредством максимальной реализации своих притязаний на арктический шельф. При такой диспозиции переговоры между Россией, Данией и Канадой будут вестись в основном в прагматичном ключе, с использованием в качестве средств обоснования своих прав как объективных данных научных исследований, так и субъективных политических аргументов. В процессе взаимодействия переговорных позиций, естественно, могут возникать тупиковые ситуации. Однако переход к гибкому согласованию интересов и расширение тематического поля переговоров могут позволить вернуть ход обсуждения в конструктивное русло. Кроме того, учитывая, что официальные контакты между Россией и ее западными визави осложняются противоречиями вокруг Украины, на подготовительном этапе неоценимую роль в зондировании почвы и проведении предварительных консультаций заинтересованных стран могут сыграть эксперты и ученые, занимающиеся вопросами арктической политики (по аналогии с переговорами между Организацией освобождения Палестины и Израилем в Осло в 1993 г.).

1. Подробнее см.: Young O. Political Leadership and Regime Formation: On the Development of Institutions in International Society // International Organization. 1991. Vol. 45. Issue 3. Pp. 281–308; Persson G. Deadlocks in International Negotiations // Cooperation and Conflict. 1994. Vol. 29. Issue 3. Pp. 211–244.